[Hovedside] - [Bibliografi] - [English bibliography]

"Pliktig skatt på riktig måte"

- et innlegg om mål, strategier og løsninger for en ligningsetat under omstilling.

Førsteamanuensis, dr. juris Dag Wiese Schartum,
Avdeling for forvaltningsinformatikk, Universitetet i Oslo.




1 Problemstilling og avgrensing

I dette innlegget vil jeg diskutere hvilken tilrettelegging av det ligningsfaglige arbeidet og hvilken arbeidsorganisering som kan sies å bidra til en best mulig ligningsfaglig kvalitet 1. De ligningsfaglige arbeidsoppgavene jeg vil se på omfatter både enkeltsaksbehandling og generell instruksjons- og veiledningsvirk-somhet. Med "tilrettelegging" sikter jeg primært til spørsmål om bruk av informasjonsteknolgiske hjelpemidler. Framstillingen vil imidlertid ikke være avgrenset til IT-bruk, idet jeg særlig understreker betydningen av en vellykket kombinasjonav informasjonsteknologi og organisatoriske løsninger. Med "organisering" sikter jeg bl.a til spørsmålet om antall ekspedisjonssteder og disses geografiske spredning. Dessuten kommer jeg inn på spørsmålet om hvilken myndighets- og arbeidsforde-ling det bør være mellom de ulike nivåene i etaten, herunder spørsmålet om hvem som bør utføre hvilket arbeid, på hvilken måte arbeidet bør utføres og hvem som bør ha endelig avgjørelsesmyndighet.

Regjeringens generelle målsetting for omstillingen av statsforvaltningen kan angis med stikkordene "kostnadseffektivitet", "bedre politisk styring" og "bedre tjenesteyting" 2. I dette innlegget er det imidlertid behov for å være konkret i forhold til ligningsetatens oppgaver og målsettinger. De spørsmål jeg behandler vil derfor bli diskutert på ligningsetatens egne premisser, med utgangspunkt i mål- og strategiformuleringer slik de foreligger fra etaten 3. Disse dokumentene vil primært bli fortolket og presisert i lys av det jeg oppfatter som rettslige krav til etatens virksomhet. Ambisjonen er primært å skape debatt og på den måten bidra til den interne diskusjonen om viktige veivalg i etaten.

Regjeringen ser på informasjonsteknologi som et viktig verktøy for omstilling i offentlig forvaltning 4. Bilde av IT som verktøy kan gi signal om at teknologien ikke dikterer bestemte løsninger, men at det snarere foreligger en rekke valg som gir grunnlag for aktiv styring av teknologianvendelsene og dets konsekvenser. Trolig er det stor enighet om et slikt teknologisyn i statsforvaltningen. Spørsmålet er derfor på hvilke konkrete måter en tenker seg informasjonsteknologien anvendt.

IT-anvendelser inngår i en av ligningsetatens strategiformuleringer, men denne er etter min mening egnet til å reise flere spørsmål enn den gir svar, se avsnitt 11 nedenfor. Som basis for diskusjonen av hvorledes informasjonsteknologien kan bidra til å realisere etatens mål, hadde det vært en klar fordel dersom en skriftlig og helhetlig oppfatning og plan for etatens IT-bruk hadde vært tilgjengelig. Så vidt jeg har kunnet bringe på det rene, har ikke Skattedirektoratet utarbeidet noe slikt dokument siden "Samlet planfor bruk av edb i skatteetaten" fra 1988. I dag, mer enn sju år etter at planen ble lansert, regner jeg med at de fleste vurderinger vil måtte gjennomgå kraftige revisjoner, og at dokumentet derfor ikke har særlig betydning for dagens bruk av IT i etaten. I mangel av utfyllende informasjon om hva denne politikken i dag går ut på, vil jeg avholde meg fra å spekulere, og i stedet sammenholde de generelle målene for etatens virksomhet og alminnelige rettslig krav til saksbehandlingen, med informasjonsteknologiske muligheter.

Konklusjonen på drøftelsene vil langt på vei gi anvisninger på det jeg mener må anses å være ideelle mål for den ligningsfaglige delen av etatens virksomhet. Det innebærer bl.a at jeg ikke i særlig grad har søkt å balansere slike krav mot krav som alene kan formuleres ut i fra hensynet som f.eks økonomi, personalforhold og distriktspolitikk. Min ambisjon er m.a.o. å rendyrke de ligningsfaglige sidene, bl.a ved å ta utgangspunkt i etatens eget slagord om "Pliktig skatt på riktig måte" 5.

I drøftelsen vil jeg i forholdsvis liten grad binde meg opp til den organisering og de arbeids- og tilretteleggingsmåter som i dag gjelder for ligningsarbeidet. Selvfølgelig må jeg likevel i utgangspunktet forholde meg til hovedtrekkene ved organisering m.v. i dagens ligningsetat. Jeg forholder meg imidlertid til en endringsprosess, som kan sies å ha blitt initiert i 1982 da det langsiktige planleggingsarbeidet vedrørende edb i skatteetaten ble startet opp. FSA, FLID og (nå) Fornyelsesprosjektet er viktige eksempler på videreføringer av dette arbeidet. Jeg forstår etatens strategier som endringsstrategier 6 for å nå visse oppsatte mål, der det legges opp til kontinuerlig forandring og tilpasning av etatens organisering, arbeidsmåter, teknologibruk m.v. når dette kan sies å lede fram mot målene. Selv om mine konklusjoner peker i retning av markerte endringer, anser jeg derfor dette å være innenfor rammene for de utviklingsforløp som etaten selv har åpnet opp for.



2 Oversikt over framstillingen

I avsnitt 3 går jeg igjennom etatens målformuleringene for ligningsetaten fram mot år 2000. Jeg utdyper etatens egen forklaring av mål og strategier, og kommer på dette grunnlaget fram til en avklaring av de krav jeg mener må legge til grunn for etatens arbeid og for den videre drøftelsen her. Etatens mål skal nås gjennom å følge et sett strategier som jeg drøfter i avsnittene 5 til 11. I disse diskusjonene trekker jeg fram problemstillinger og løsningsmuligheter som jeg mener er av spesielt stor interesse for etaten. Avsnitt 12 inneholder drøftelser som særskilt gjelder den ytre organisering av etaten, spesielt spørsmål om nærhet til publikum og geografisk spredning av beslutningsmyndighet. Framstillingen inneholder også en skisse av det jeg mener er idéelle ordninger når siktemålet er en best mulig ligningsmessig kvalitet og "Pliktig skatt på riktig måte" (avsnitt 13).


3 Etatens målsettinger

3.1 Innledning og etatens overordnede mål

I dokumenter fra Skattedirektoratet er det bl.a satt opp et målhierarki i form av en "virksomhetsidé", et "overordnet mål" og et knippe "hovedmål". Til målene er det knyttet strategier og delstrategier som jeg kommer nærmere tilbake til nedenfor. I tillegg til disse generelle formuleringene finnes det flere prosjekter med delprosjekter som har egne målformuleringer. Fornyelsesprosjektet består f.eks av 12 delprosjekter og for hvert delprosjekt er det formulert målsettinger. Disse målformuleringene forholder seg imidlertid ikke direkte til de generelle målene for etaten, noe som gjør det vanskelig å danne seg et helhetlig bilde av målene.

I det følgende vil jeg stort sett holde meg til hovedmålene. I dette avsnittet går jeg ut i fra en ligningsfaglig/juridisk forståelse av ligningsetatens målformuleringer. Jeg gjør dette ut i fra en antagelse om at de fleste i etaten vil være enige i rettsspørsmålenes helt sentrale plass i virksomheten. Jeg er imidlertid også klar over muligheten for betydelig meningsforskjeller med hensyn til vektlegginger og avveininger mellom f.eks rettslige, teknisk-organisatoriske og økonomiske hensyn.

Etatens overordnede mål gir ikke uttrykk for annet enn det de fleste vil oppfatte som en selvfølge:

Rett fastsettelse og innbetaling av de skatter og avgifter som politiske myndigheter vedtar.

Denne målformuleringen understreker for så vidt ikke annet enn at ligningsetaten er en integrert del av vår demokratisk styrte offentlige forvaltning, og at etaten derfor på lojal måte skal følge vedtak som fattes av overordnede politiske myndigheter (Storting og regjering/departement). Det er imidlertid interessant å se formuleringen i sammenheng med Regjeringens målsetting om å styrke den politiske styringen av offentlig forvaltning, og oppfatningen av at informasjonsteknologi er et egnet verktøy for å oppnå bedre planleggings-, styrings- og rapportsystemer 7. Det er også verdt å merke seg at etatens overordnede målsetting ikke er konkretisert i de fem hovedmål som er satt opp for virksomheten. Denne understrekningen av ligningsetatens plassering i det politiske styringssystemet kommer heller ikke direkte til uttrykk i form av noen strategi. Nå skal det riktignok sies at formuleringene av hovedmål (og strategier) i utgangspunktet må anses å være fullt ut lojale i relasjon til eksisterende politiske signaler. Det er likevel en viktig forskjell mellom det å faktisk la seg styre politisk og det å legge til rette for politisk styring.

3.2 Målsettinger vedrørende informasjonsgrunnlaget for etatens virksomhet

To av etatens hovedmål gjelder direkte det faktiske grunnlag som enkeltavgjørelser skal være basert på:

Dels stiller en m.a.o. opp et mål for hvorledes en gruppe aktører, de oppgavepliktige, skal oppfylle sine plikter 8, og dels angir en noen krav til hvorledes det samlede resultatet av etatens informasjonsbehandling skal være ("riktige registre"). Målsettingen om "riktige registre" 9 innebærer en generell målsetting om riktig beslutningsgrunnlag. Dette gjelder særlig i forhold til enkeltsaker, men må også iakttas i forhold til generelle avgjørelser som ikke sjelden delvis hviler på aggregerte beslutningsgrunnlag for enkeltavgjørelser. Således hviler f.eks statistikk, ulike prognoser og styringsinformasjon ellers, regnskap, budsjetter m.v. i stor grad på aggregerte opplysninger fra enkeltsaksbehandlingen. Krav til riktige registre i betydningen et riktig beslutningsgrunnlag kan derfor også være viktig for annet enn enkeltsakene. En ligningsfaglig høy kvalitet kan sies å borge for en god kvalitet på etatens styringsinformasjon og dermed på kvaliteten av de policyavgjørelser som treffes.

Et annet spørsmål er imidlertid om kvalitetskravene bør være de samme for enkeltavgjørelser som for generelle avgjørelser. For det første kan det være at kvalitetskravene ikke fullt ut bør være identiske uavhengig av beslutningstypen. F.eks vil det måtte stille enkelte tilleggskrav med en regnskapsmessig begrunnelse, når saksbehandlingssystemer produserer tall som skal posteres i regnskapet. For det andre kan det være at det er akseptabelt med en noe ulik grad av måloppnåelse avhengig av beslutningstypen. F.eks kan det være at en bør tåle flere feil og usikkerhet ved utarbeidelse av statistikk enn ved avgjørelse av enkeltsaker.

Den første av de målformuleringene som er referert over setter søkelyset spesielt på de oppgavepliktiges medvirkning til å etablere et korrekt og fullstendig beslutningsgrunnlag for etaten. Særlig sett på bakgrunn av ordningen med forenklet selvangivelse og anvendelse av slike oppgaver direkte som beslutningsgrunnlag, kan det være naturlig å trekke denne gruppen av "informasjonsleverandører" fram spesielt. Det er imidlertid viktig å understreke at etaten selv ikke utelukkende er mottakere av beslutningsgrunnlag, men at den også selv produserer slikt materiale. For det første foretar etaten visse undersøkelser/utreder enkeltsaker, noe som danner grunnlag for framtidige enkeltavgjørelser. For det andre forestår etaten for den datamaskinelle behandlingen av de oppgaver og opplysninger ellers som inngår i enkeltavgjørelser. De vedtak og avgjørelser ellers som denne behandlingen fører fram til, vil i sin tur gå inn i det framtidige beslutningsgrunnlaget både i egen etat, i andre offentlige etater og hos private beslutningstakere (banker, forsikringsselskaper mv.).

Informasjon som inngår i ligningsetatens beslutningsgrunnlag kommer delvis også fra andre offentlige forvaltningsorganer. Således vil etaten ikke bare måtte stille krav til private oppgavegivere, men også til andre forvaltningsorganer, f.eks til trygdeetaten og sosialkontorene. Når det gjelder forholdet til kommunale myndigheter, ligner situasjonen forholdsvis meget på relasjonen til private oppgavepliktige. I relasjon til andre statlige forvaltningsorganer, vil det imidlertid kunne melde seg spørsmål som ikke kan løses gjennom veiledning og/eller instruks, men der uløste problemer f.eks må finne sin løsning gjennom regjeringens politiske styring. Dersom det f.eks skulle være særlige problemer med korrekthet og fullstendighet av opplysninger fra trygdeetaten, vil løsningen neppe være lovendring e.l., men enighet og koordinering på høyt administrativt og/eller politisk plan.

Sist, men ikke minst, er det viktig å understreke at den enkelte skattyter (og eventuelt andre borgere) er av vesentlig betydning for en tilstrekkelig realisering av etatens hovedmål vedrørende korrekte og fullstendige beslutningsgrunnlag. Selv om den forenklede eller en preutfylt selvangivelse i framtiden kan få meget stor utbredelse, vil skattyterne ha en sentral rolle i bestrebelsene på å nå informasjonskvalitetsmålene. En rekke av de opplysninger som inngår i ligningen refererer til rettsforhold og økonomiske mellomværende mellom skattyter, private oppgavepliktige og andre forvaltningsorganer. I den grad disse rettsforholdene m.v. f.eks er sammensatte og omfattende, vil det alltid være grunnlag for uenighet mellom skattyter og hans "motpart". Slik uenighet må ryddes av veien før ligningsetaten kan hevde å ha et korrekt beslutningsgrunnlag. Således hviler realiseringen av etatens mål om riktig beslutningsgrunnlag på en forutsetning om at skattyter kan oppnå avklaring og enighet i sitt forhold til arbeidsgiver, bank, forsikringsselskap, eventuelt med arbeidskontor og trygdekontor m.v. En forutsetning for at skattyter fremdeles kan beholde et ansvar for riktig- og fullstendigheten av beslutningsgrunnlaget for egen ligning, er at han har tilstrekkelig innsikt og kunnskap om sine rettsforhold til banken, trygdekontoret m.v. til at ha kan si seg enig eller uenig i de opplysninger disse gir til ligningsetaten. For ligningsetaten blir det derfor viktig at skattyter settes i stand til å opptre informert og aktivt i forhold til slike private oppgavegivere og andre forvaltningsorganer.

Også elementer av det tredje hovedmålet gjelder ønsket om et korrekt beslutningsgrunnlag, idet etaten her har som målsetting at uoppgitte beløp skal avdekkes. Dette gjelder m.a.o. bestrebelser på å unngå at skattyter på uaktsom eller forsettelig måte unndrar beløp fra beskatning. Forskyvningen over mot private oppgavepliktige og bedre informasjonsflyt mellom ulike forvaltningsorganer kan i seg selv ses som et tiltak for å motvirke unndragelser. Samtidig er det imidlertid nødvendig å beholde balansen mellom skattyters individuelle ansvar og andres bidrag til å avdekke og/eller forhindre unndragelser. Dempes skattyters rolle som kilde for riktig ligningsgrunnlag for meget, vil dette kunne gjøre det lettere å opptre som en "uvitende" skattyter som passivt godtar tall han kan ha grunn til å anta er feil, men som han på grunn av den passive rollen skatteadministrasjonen har plassert ham i, ikke kontrollerer.

De formuleringer av hovedmål som jeg her har tatt for meg, gjør bruk av ord som "riktige" og "fullstendige". Det er grunn til å understreke at dette primært må anses å markere rettslige vurderinger. Spørsmålet om en opplysning er riktig eller ikke, vil f.eks typisk avhenge av en fortolkning av relevante regelverk 10. Bak målformuleringene ligger f.eks gjemt sentrale spørsmål om fortolkning av bestemmelser som fastsetter eksistensen av skatteplikt, skattegrunnlag, betingelser for og størrelsen på fradrag i beskatningsgrunnlaget m.v. Det målformuleringene i stor grad uttrykker er derfor at etaten må ha en så høy rettslig kvalitet på sitt saksbehandlings- og kontrollarbeid m.v. at de opplysninger som saksbehandlingen resulterer i tilfredsstiller krav i lovgivningen. Det sier seg derfor selv at de strategier som må velges for å nå målene, i stor grad må være rettet inn mot det rettslige og ligningsfaglige arbeidet i etaten. Dette kommer jeg tilbake til nedenfor, se særlig avsnitt 6.

3.3 Målsettinger som i hovedsak gjelder etatens avgjørelsesmyndighet

Den andre delen av etatens tredje hovedmålsetting lyder:

Skatter og avgifter skal fastsettes riktig og til rett tid [...]

Dersom målsettingen leses på bakgrunn av de målformuleringene som gjelder korrekt beslutningsgrunnlag, gir dette elementet først og fremst uttrykk for at etaten skal beregne skatter og avgifter på korrekt måte, d.v.s. de algoritmer og beregningsrutiner som etaten skal benytte seg av, må være i overensstemmelse med de generelle materielle regler som gjelder. Forutsetningen er selvfølgelig at behandlingsgrunnlaget er korrekt.

Det er grunn til å peke på sammenhengen mellom riktig beslutningsgrunnlag og korrekt behandling/beregning. Uriktige behandlingsregler i datamaskinsystemene m.v. vil gi ukorrekte opplysninger. For det andre er det igjen viktig å understreke at "riktig" primært innebærer en henvisning til rettsspørsmål. Det er i første rekke i regelverket at etaten finner svar på hva som er riktige behandling av opplysninger. Det faktum at beregning/fastsettelse av skatter og avgifter skjer maskinelt, innebærer ikke bare at en må fortolke de eksisterende rettsreglene på en korrekt måte, men også at en evner å uttrykke denne fortolkningen i et datamaskinspråk, uten at det i denne omformingen oppstår feil eller ufullstendigheter 11.

3.4 Målsettinger som gjelder forholdet til skattyter og publikum for øvrig

Den femte12 av etatens målsettinger gjelder delvis forholdet til skattytere og publikum for øvrig:

Etaten skal være rettferdig, effektiv og servicepreget.

I dette underavsnittet vil jeg spesielt kommentere forholdet til befolkningen, mens spørsmålet om effektivitet behandles under avsnitt 3.5 (nedenfor). Dersom formuleringen skal ha noe innhold ut over det selvfølgelige at de ikke skal treffe uriktige vedtak, kan det i målsettingen om å være "rettferdig" se ut til å være visse spenninger til den overordnede målsettingen om myndighetsutøvelse i henhold til hva politiske myndigheter har bestemt. Jeg går ut i fra at "rettferdig" i en servicesammenheng viser til befolkningens oppfatninger om skatte- og ligningslovgivning og praktiseringen av dette. Etaten er imidlertid bundet av å treffe vedtak i overensstemmelse med de til enhver tid gjeldende regler. Selv om disse av mange skattytere anses å være "urettferdige", kan etaten selvfølgelig ikke fravike disse. Det gjelder derfor meget strenge rammer for hva ligningsetaten kan "tilby av rettferdighet" ut over det lovgiver og andre politiske myndigheter selv har sørget for.

Likevel eksisterer det visse muligheter for ligningsetaten til å fremme rettferdige ordninger. For det første kan etaten på bakgrunn av enkeltsaker og kontakt med det praktiske liv melde tilbake til politiske myndigheter om sider ved det eksisterende regelverk som kan oppfattes som urettferdig. Siktemålet kan være å ta opp til diskusjon om visse regler skal endres. For det andre kan det innenfor det tolkningsrom som lover og forskrifter m.v. etterlater, ligge visse muligheter for fortolkning som vil bli oppfattet som mer rettferdige enn andre tolkningsalternativer. For det tredje har etaten forholdsvis god mulighet for å innstifte grundigere saksbehandlingsregler enn det som følger av ligningslovens minimumsregler. F.eks kan det legges større vekt på grundig saksutredning, det kan gis bedre veiledning, varsles oftere om fravik fra skattyters påstand, gis grundigere begrunnelser m.v. Slike styrkede rettssikkerhetsgarantier kan bidra til at resultatene oppfattes som mer rettferdige enn uten slike tiltak, f.eks fordi det blir gjort bedre rede for innholdet av og begrunnelsen for skatte- og ligningsrettslige bestemmelser. Rent objektivt sett blir reglene imidlertid ikke mer rettferdige av den grunn.

Når det gjelder målformuleringen om en servicepreget etat, må denne delvis ses i sammenheng med ambisjonen om å fremme rettferdighet, jf ovenfor. I tillegg er det trolig et generelt uttrykk for at etaten skal være lydhør overfor skattyteres og andres behov for tjenester og bistand fra etaten. For at "service" skal ha noen selvstendig betydning i denne sammenheng, må en imidlertid skille klart mot de forpliktelser etaten har til å gi respons på publikums behov. En må således f.eks skille mellom den rettslige forpliktelse til veiledning som følger av ligningslovens § 3-1 og den veiledning som gis i tillegg til lovens minimumskrav som en service. Siden lovens veiledningskrav er vagt og fleksibelt formulert, vil det ha stor betydning hvorledes etaten faktisk innretter sine servicetilbud på området.

3.5 Målformuleringen vedrørende effektivitet

Målsettingen om å oppnå en effektiv ligningsetat står sammen med formuleringen vedrørende rettferdighet og service. Det er ikke uten videre klart hva dette effektivitetskravet innebærer. Effektivitetskrav kan selvfølgelig knyttes til måloppnåelse på alle felt, herunder i forhold til skattytere og publikum for øvrig. Effektivitetsmålet kan da f.eks ses som en ambisjon om å ikke la skattyter vente lengre enn nødvendig, d.v.s. som prioritering av å redusere saksbehandlingstider m.v.

I regjeringens målformuleringer for forvaltningspolitikken står en ambisjon om bedre ressursutnyttelse og mer kostnadsmessig drift sentralt. Det er verdt å merke seg at ligningsetatens målformuleringer ikke inneholder punkter som klart setter kostnadseffektivisering og -reduksjoner i sentrum. De økonomiske aspektene ved etatens virksomhet berøres bare indirekte gjennom målsettingen om å avdekke uoppgitte skatte- og avgiftsgrunnlag. I dette ligger det således et mål om å øke inntektene til staten. En kan derfor tale om en effektivisering av beskatningen og følgelig en mer effektiv politisk styring, fordi etterlevelsen av politiske vedtak vedrørende skatt og ligning blir bedre.

3.6 Rettslige og ikke-rettslige tilnærminger

For en jurist er det særlig ett forhold ved ligningsetatens målformuleringer som er overraskende; nemlig det totale fraværet av et klart uttrykt rettslig perspektiv på virksomheten i etaten. Det er grunn til å understreke at etaten primært ikke er en "tjenesteyter" og en "serviceetat", og at den aldri heller kommer til å bli det. Etaten er og skal først og fremst være en myndighetsutøver som på inngripende måte treffer avgjørelser om befolkningens skattebetalingsplikter 13. I motsetning til "serviceetaten" som har målformuleringer om "publikums beste" som drivkraft og regime, har den myndighetsutøvende instans rettsregler om materielle og prosessuelle forhold som ramme og rettesnor. Derfor er det de rettslige sidene ved virksomheten som skal og må skyves i forgrunnen når ligningsetaten skal formulere mål for sin virksomhet.

Selvsagt vil de aller fleste med erfaring fra enkeltsaksbehandling lese inn rettslige krav når de f.eks ser målformuleringer som inneholder ordet "riktig". Det er imidlertid i det minste et pedagogisk problem når en velger bort de ord som klart signaliserer rettskravene og samtidig blander dette med det mykere og vagere "servicepreget". Muligens er det dessuten et innholdsmessig problem. Det kan være grunn til å frykte at fraværet av "koblingsord" mellom mål og de rettslige kravene kan være med på å utydeliggjøre at det i stor grad er en vektlegging av rettslige og ligningsfaglige faktorer som skal til for å oppnå "pliktig skatt på riktig måte".

For å unngå misforståelser er det viktig å gjøre to presiseringer til resonnementet ovenfor: For det første er det selvsagt også mange andre profesjonsgrupper enn de juridiske/ligningsfaglige som er viktig for å nå ligningsfaglige og rettslige mål. Bl.a er det også viktig å ha høy grad av kompetanse innen systemering, programmering og organisasjonsutvikling. Hvis vi imidlertid er enige om at etatens primæroppgave er å treffe rettslige korrekte vedtak i henhold til den til enhver tid eksisterende lovgivning, må det imidlertid meget langt på vei være den juridiske og ligningsfaglige ekspertisen som må være "oppdragsgiver" for system- og organisasjonsutviklerene. I en myndighetsutøvende etat som ligningsetaten er det m.a.o. det rettslige som er det primære, mens det tekniske og organisatoriske apparatet primært skal virkeliggjøre disse kravene.

Den andre presiseringen gjelder forholdet mellom myndighetsutøvelse og serviceytelser. Etter min mening er det god grunn til å videreutvikle servicekonsepter også i myndighetsutøvende instanser. Imidlertid er det som tidligere nevnt viktig å skille klart mellom hva som følger av rettskrav i lovgivningen m.v. og hva som følger av etatens egen prioritering av publikumskontakten og den merytelse dette gir skattytere og andre borgere. En skal m.a.o. passe seg for å framstille etterlevelse av ligningslovens krav om veiledning, varsel og begrunnelse som "service" og ikke som et rettskrav til myndighetsutøvelsen. Jeg understreker at jeg ikke har belegg for at etaten er i ferd med å utvikle en slik presentasjon av dens forhold til publikum. Det eksisterer imidlertid en fare for at dette kan skje dersom bevissthetsnivået om de rettslige sidene ved myndighetsutøvelsen blir for svakt utviklet. Ligningsetatens målformuleringer (og strategiplan, se nedenfor) uttrykker ingen spesiell årvåkenhet rundt forskjellen mellom myndighetsutøvelse og tjenesteyting og service.


4 Om etatens generelle strategier

Ligningsetatens mål skal nås ved å følge visse strategier. Strategiene er til forveksling lik detaljerte målformuleringer (f.eks "Vi skal styrke vår innsats overfor næringslivet"). Under hver strategi er det angitt (det jeg oppfatter som) delstrategier (mål?) som tilsynelatende allerede er oppnådd ("Antall feil i opplysningsgrunnlaget er redusert", min kursiv). Etter mine begreper er en "strategi" en fremgangsmåte for å nå et mål. I en strategi må det da forventes angivelser av hvilke typer tiltak som kan sies å være egnet for å nå målene 14. Det er videre grunn til å diskutere hvilke tiltakstyper som er de mest effektive, og om det eventuelt er tiltak som kan ha utilsiktede eller uønskede effekter. Riktignok kan en få et mer konkret inntrykk av hvilke tiltakstyper som er aktuelle dersom en studerer de prosjekter og delprosjekter som er igangsatt i etaten, og som en må forutsette er ment å støtte opp under målformuleringene. Også i disse prosjektbeskrivelsene er det imidlertid "målformuleringer" i flere plan som dominerer. Igangsetting av prosjektene er imidlertid i seg selv et uttrykk for strategivalg og prioriteringer. Det er likevel kompliserende at det i målene for prosjektene ikke vises til de mål og strategier som er vedtatt for etaten. I stedet opereres det med selvstendige prosjektmål. Selv om flere av prosjektmålene klart kan sies å ligge innefor de rammer som de generelle mål- og strategiformuleringene trekker opp, er det lite tilfredsstillende at prosjektbeskrivelsene lar være å etablere sammenhenger mellom de ulike elementer i målstyringen. Etatens strategi kan derfor bare lese i klartekst ved samlet å studere de handlingsplaner som prosjektene avføder. Slik sett finnes det ikke egentlig tilgjengelig noen helhetlig strategi, verken generelt for etaten eller spesielt for IT-anvendelsene (jf nedenfor avsnitt 11).

I det følgende vil jeg diskutere enkelte slike mulige konkrete strategier/måltiltak, med vekt på organisatoriske og informasjonsteknologiske tiltakstyper. For å tydeliggjøre sammenhengene til elementer i den interne diskusjonen i etaten, tar jeg utgangspunkt i ligningsetatens egne strategiformuleringer 15. I diskusjonene inngår spørsmål om



5 Ligningsetatens forhold til næringslivet

5.1 Innledning

I den første av de 7 strategiene heter det:

1 Vi skal styrke vår innsats overfor næringslivet.

Denne strategien er av Skattedirektoratet forklart ved hjelp av seks delstrategier som stikkordsmessig kan angis som; færre feil i opplysningsgrunnlaget, økt oppdagelsesrisiko ved unndragelser, mer vekt på verdiorientert ligning, bedrede metoder og kompetanse i etaten, bedre innsikt og kompetanse i markeder, transaksjoner og selskapsstrukturer, samt anvendelse av datasystem for innrapportering av oppgaver. Flere av delprosjektene under fornyelsesprosjektet er av betydning for oppfølgingen av denne strategien. Særlig er prosjektet "Ligningskvalitet for næringsdrivende" (prosjekt U02) rettet inn mot denne strategiformuleringen. I prosjektoversikten finnes det dessuten flere andre arbeidsbeskrivelser som støtter opp under dette punktet. Prosjektene "System for ligning av næringsdrivende" (prosjekt U03) og "Effektiv kontroll" (prosjekt U10) er spesielt angitt av etaten selv 16.

5.2 Maskinelle rutiner og/eller lokal tilstedeværelse

Denne første strategiformuleringen synes å forutsette en større grad av kontroll med de næringsdrivende, primært i form av verdiorientert ligning. I tillegg ønsker en å legge bedre til rette for oppfyllelse av skatteplikten. En hovedutfordring for et intensivert kontrollarbeid er etter min mening å beholde en balanse mellom maskinelle og manuelle kontrollrutiner, noe som ofte vil vise seg å tilsvare en balanse mellom en sentral/regional kontroll og en lokal kontroll.

Innledningsvis er det grunn til å understreke sammenhengen mellom kontroll- og veiledningsarbeid. Gjennom lokalt drevede veiledningsarbeid som er basert på personlig kontakt og konkret kunnskap om næringsforhold m.v., vil etaten kunne innhente viktig kunnskap om de næringsdrivende i sitt område. Dette kan i sin tur både gi grunnlag for forbedret veiledning og tilrettelegging, og for en mer hensiktsmessig innretning av kontrollvirksomheten. På den annen side er det klart at slike manuellt og lokalt baserte veilednings- og kontrolltiltak ofte vil være utilstrekkelige.

Med maskinell innrapportering av ulike typer tallmateriale og opplysninger om næringsdriften ellers, vil en likeledes kunne få et godt utgangspunkt for veilednings- og kontrolltiltak En vektlegging av maskinell informasjonsinnhenting som grunnlag for tiltak vil på den annen side kunne bli gjøre etaten sårbar. For det første vil faste innrapporteringsrutiner vanskelig fange opp endringer som ikke blir reflektert av de opplysningstyper m.v. som er fastlagt i rapporterings- og kontrollsystemer. Dermed vil det i perioder kunne oppstå et informasjonsunderskudd. For det andre vil det kunne åpne seg muligheter for å manipulere maskinelle informasjonssystemer for derigjennom f.eks å unngå kontrollmekanismer i systemet. For det tredje er det grunn til å understreke mulige psykologiske effekter av maskinelle- til erstatning for manuelt baserte rutiner. Disse og andre mulige svakheter ved maskinell informasjonsinnhenting som bakgrunn for veiledning, ligningsvedtak og kontroll, er selvsagt ikke et argument mot å ha maskinelle rutiner. Slike mulige problemer peker imidlertid i retning av at det kan være viktig å beholde en to-sporet tilnærming til såvel myndighetsutøvelse som tjenesteyting, ved at det bevisst satses på overlappende maskinelle og manuelle rutiner.

Ligningsetaten (og mange andre etater og bedrifter) står her overfor et grunnleggende valg: Informasjonsteknologien er tilsynelatende i ferd å gjøre det mulig for forvaltningen å trekke seg tilbake fra den lokale arena, samtidig som en beholder IT-baserte monitorfunksjoner som gir "tilstrekkelig" viten om aktørenes disposisjoner og behov til at adekvate tiltak kan settes i verk. Særlig kan dette være aktuelt for ligningsetatens forhold til næringsdrivende, fordi denne gruppen skattytere presumptivt har bedre faglige forutsetninger og økonomiske muligheter til å ta slik teknologi i bruk enn det personlige skattytere har. I dag er praktisk talt alle bedrifter av noen størrelse avhengig av datamaskinbehandling for egen, intern bruk. Ny kommunikasjonsteknologi i kombinasjon med til dels omfattende oppgaveplikter i forhold til ligningsetaten og andre myndigheter, vil raskt kunne gjøre det attraktivt å legge til rette for utveksling av opplysninger m.v. over nettet. Spørsmålet er imidlertid om etaten vil være tjent med en slik tilbaketrukket "observatørrolle" som primært er basert på teknologiske løsninger.

Etter min mening er svaret nei. Økende bruk av maskinelle rutiner i kommunikasjonen med næringsdrivende, begrunner en økt satsing på etatens fysiske tilstedeværelse på det lokale plan. For det første gjør hensynet til selve myndighetsutøvelsen dette nødvendig. Etatens informasjonssystemer er rettet inn mot å håndtere en komplisert og uoversiktlig virkelighet som er under stadig forandring. En forutsetning for at det skal kunne skje en kontinuerlig videreutvikling av systemene, er at etaten har god bakkekontakt og kunnskap om næringsutviklingen i ulike deler av landet og markeder. Lokal kunnskap må m.a.o. anses å være den viktigste kilden til viten om "nasjonale og internasjonale transaksjoner og selskapsstrukturer" (jf punkt I.5 under strategi 1). Også når det gjelder ordinært (eller verdiorientert) ligningsarbeid vil den lokale kunnskapen være av stor betydning. De innrapporterte opplysninger som er tilgjengelige på etatens edb-systemer, vil ofte få en høyere nytteverdi for saksbehandler når de kan kombineres med konkret, lokal kunnskap.

For det andre gjør hensynet til skattesystemets og -etatens anseelse det nødvendig med en lokalt tilstedeværende ligningsetat. Et viktig bidrag til å sikre oppslutning om skattesystemet og støtte til etatens arbeid, er etter min mening en informert dialog mellom skattytere og ligningsforvaltning. Blant skattytere vil næringsdrivende ofte være viktige og toneangivende debattanter. Etaten vil neppe makte å formidle rettferdighet og service "i elektronisk form" eller i form av brosjyrer og annet skriftlig veildningsmateriale. En vellykket interaksjon med skattytere må i stor grad være basert på dialoger som konkret tar utgangspunkt i den enkelte skattyters forhold. Etter min mening er det en stor utfordring å sikre at slike oppgaver tilfredsstiller skattyters behov samtidig som etaten nyttiggjør seg den innsikt de på denne måten vinner.

Ligningsetaten bør m.a.o. fortsatt bygge ut maskinelle rutiner for innhenting og utsendelse av informasjon mellom etaten og næringsdrivende skattytere, samtidig som etaten opprettholder og tilpasser sin fysiske lokale tilstedeværelse. Både hensynet til "pliktig skatt på riktig måte" og oppslutning og demokratisk meningsutveksling om skattesystemet er med å begrunne en slik løsning.

5.3 Forholdsmessig kontroll med næringsdrivende

Ligningsetatens styrkede innsats overfor næringslivet vil bl.a innebære en intensivert etterprøving av hvor korrekte og fullstendige opplysningene fra denne gruppen skattytere er. En slik vektlegging av kontroll m.v. vil være av vesentlig betydning for muligheten til å nå målsettingen om korrekt skattlegging, og vil også støtte opp om målsettingen om rettferdighet i skattesystemet fordi unndragelser og manglende etterlevelse av reglene er urettmessig og vil bli oppfattet som urettferdig av befolkningen. Kontrollvirksomheten kan imidlertid stille etaten i en sårbar situasjon dersom det oppstår ubalanse mellom slike tiltak og andre tiltak som oppfattes som positivt rettede. F.eks kan det komme til å bli dannet et bilde av en etat som primært vil "ta syndere" og som ikke satser særlig på å "hjelpe trengende". I det følgende vil jeg trekke fram fem sett av hensyn og mothensyn som en i etaten etter min mening bør være spesielt oppmerksomme på.

5.3.1 Forholdsmessighet mellom veilednings- og kontrolltiltak.


Dersom ligningsetaten skal kunne framstå som en myndighetsutøvende men servicepreget etat, vil det etter min mening være avgjørende at kontrolltiltakene står i et rimelig forhold til den veiledning etaten yter. Veiledningstiltak vil generelt redusere rettsuvisshet og sette skattyterne i bedre stand til å ivareta sine rettigheter og oppfylle sine plikter uten sanksjoner og ekstra kostnader. Denne påpekningen innebærer bl.a at en i relasjon til næringsdrivende bør gjennomgå kontroll- og veiledningstiltak parallelt og i sammenheng. En øket kontrollinnsats vil da normalt også resultere i en øket veiledningsinnsats. Grunnlaget for kontroll er jo at det er påvist feil fordi skattyter eller oppgavepliktige utviser uvitenhet, uaktsomhet eller forsett. Det er da nødvendig også å forhindre at feil oppstår ved å fange opp flest mulige tilfelle der uvitenhet og uaktsomhet fører til feil og ufullstendigheter. Skillet mellom veiledning og kontroll tilsvarer i stor grad et skille mellom preventive og korrigerende tiltak. På den annen side er det som en del av veiledningsvirksomheten viktig å gjøre oppmerksom på eksistensen av kontrolltiltak, uten dermed å redegjøre for eksisterende rutiner. Begrunnelsen er at etaten ikke bør forlede skattytere til å tro at oppdagelsesrisikoen er lavere enn den reellt sett er.

5.3.2 Forholdsmessighet mellom forhåndskontroll og etterkontroll.

De fleste skattytere vil foretrekke å diskutere korrektheten av ligningsansettelsene før ligning skjer, i stedet for å bli gjenstand for etterkontroll av ligningsvedtak som er truffet. Når forhåndskontroll utøves, vil dette kunne innebære at antallet skattyterne som kommer i en rettsusikker situasjon og/eller som må omstille seg p.g.a (faren for) omgjøring av vedtaket, blir redusert. Dessuten reduseres antallet tilfelle der straffeansvar gjøres gjeldende.

Ligningskontorenes kontroll av skattyters påstand mot ansettelser for forrige ligningsår og opplysninger fra oppgavepliktige, samt satsingen på verdiorientert ligning, er et eksempel på slik forhåndskontroll. Forhåndskontrollen er dessuten en viktig forutsetning for etatens strategi om å gjøre saksbehandlingsarbeidet riktig første gang, jf nedenfor avsnitt 6. Særlig i relasjon til næringsdrivende er det grunn til å peke på sammenhengen mellom veiledning og forhåndskontroll med skattyters påstander. Etter min mening bør etaten vurdere et veiledningstilbud som innebærer en kontinuerlig diskusjon av skattyters påstander fra tidlig veiledningsfase fram til skattyters påstander foreligger. Veiledning og forhåndskontroll bør m.a.o. ses som et sammenhengende innsatsområde.

Et intensivert samarbeid med andre etater i kombinasjon med utvidede plikter for private til å inngi oppgaver til det offentlige, vil kunne danne grunnlag for økende satsing på etterkontroll av skattytere. I så fall bør det kontinuerlig sikres at den nåværende vektleggingen av forhåndskontroll opprettholdes.

5.3.3 Forholdsmessighet mellom kontroll til skattyternes gunst og kontroll til deres ugunst

Selv om det ikke ofte sies i klartekst, er verdiorientert ligning og intensivert kontroll primært rettet inn mot å avdekke skatteunndragelser. Som tidligere nevnt er dette en målsetting som må og bør få høy prioritet dersom målsettinger om "pliktig skatt på riktig måte" skal kunne etterleves og rettferdighet i anvendelsen av skattereglene skal kunne fremmes. Det er også grunn til å tro at slik intensivert kontroll har stor tilslutning i befolkningen.

Dersom kontrollinnsatsen overfor næringsdrivende skal styrkes, er det imidlertid ikke tilstrekkelig å kun øke slik innsats som gir høyere skatteinntekter for det offentlige. I tillegg påhviler det ligningsetaten en plikt til å se til at ligningsvedtakene også rettes opp når korreksjonen innebærer lavere skatt for skattytere. Dette må både anses å følge av ligningsloven og av generelle prinsipper for forvaltningens utredningsplikt 17. Forvaltningen kan m.a.o. ikke ensidig forfølge det offentliges interesser.

Dermed er det imidlertid ikke sagt at ligningsetaten skal anvende like store ressurser på å oppdage overoppfyllelse av skatteplikt som de bruker på å avdekke skatteunndragelser. Forvaltningens utredningsplikt må likevel sies å innebære et krav om forholdsmessighet mellom tiltak til gunst og til ugunst for skattytere. Det samme følger av målformuleringen om "pliktig skatt på riktig måte", som jo må innebære at feil er like uakseptable, uansett om det er til gunst eller ugunst for offentlige finanser. Kontroll til skattyternes gunst vil dessuten understreke målsettingen om å fremme rettferdighet innenfor skattesystemet, og kan dermed være med på å bygge opp under befolkningens tillit til etaten og oppslutning om skattelovgivningen. Slik kontroll vil dessuten kunne øke støtten til kontrolltiltak generelt, fordi det demonstreres en konsekvent vilje og innsats for å oppnå korrekte vedtak.

5.3.4 Forholdsmessighet mellom kontroll rettet mot forvaltningen selv og kontroll rettet mot skattytere og oppgavegivere

Kontroll rettet mot forvaltningen selv vil markere det syn at etaten har en forpliktelse til å treffe rettsriktige enkeltvedtak, og at det da ikke er tilstrekkelig å kontrollere skattyterne. Riktignok gir tildeling av saksbehandlingsmessige oppgaver til skattytere og oppgavepliktige en viss foranledning til å øke oppmerksomheten mot kvaliteten av eksterne organisasjoners medvirkning. På den annen side vil slik medvirkning skje innenfor rammene av etatens egen forskriftsregulering, veiledningsmateriale og tekniske tilrettelegging. Endring av de oppgaver som eksterne aktører utfører, f.eks i form av maskinell overføring av oppgaver, begrunner derfor i første rekke en økt oppmerksomhet mot disse rutinene og samspillet mellom etaten og de oppgavepliktige, snarere enn en ensidig kontroll med de oppgavepliktiges forhold.

Økt samvirke med andre offentlige etater innebærer et lignende behov for å sikre at disses medvirkning tilfredsstiller de krav ligningsetaten må stille. I forholdet til tolletaten, trygdeetaten m.v. vil tiltakene imidlertid vanskelig få karakter av kontroll, fordi organisering og myndighetsforhold ikke legger til rette for det. Problemer må derfor løses gjennom et samarbeid som er basert på felles interesser. Etter min mening kan det være grunn til å vurdere en lignende tilnærming til store private organisasjoner som fungerer som oppgavegivere (arbeidsgivere, banker, forsikringsselskaper m.v.). Et samarbeid om systemutvikling og administrativt arbeid av betydning for oppgaveplikten, vil f.eks kunne ha bedre effekt enn praktisering av klar myndighetsutøvelse.

5.3.5 Forholdsmessighet mellom kontroll med maskinelle rutiner og kontroll med manuelle rutiner.

Kontroll rettet mot maskinelle rutiner vil innebære en understrekning av at det ikke primært er de mange enkeltpersoners saksbehandlingsarbeid som må kontrolleres, men like meget (eller mest?) arbeidet til de fåtallige og innflytelsesrike, særlig den delen av deres arbeid som gjelder utarbeidelse av edb-systemer. Dette innebærer bl.a at kontrollen i stor grad bør rettes mot folk i Dataavdelingen og prosjektgrupper m.v. som har ansvar for utvikling og drift av de informasjonssystemer som etaten er avhengig av.

5.3.6 Mer eller mindre kontroll?

Etter min mening kan det spørres om den mest fruktbare problemstillingen er om kontrollnivået i ligningsetaten ellers er for høyt eller ikke. Jeg tror snarere problemet er innretningen av forvaltningens kontrollarbeid, nærmere bestemt det forhold at kontrollen i for stor grad brukes mot skattyterne. For å sette det på spissen, kunne jeg derfor tenke meg mer kontroll fra forvaltningens side forutsatt at denne skjer med tanke på å hjelpe næringsdrivende og enkeltpersoner og støtte inn under deres rettigheter.


6 Ligningsetatens krav til saksbehandlingskvalitet

6.1 Innledning

Den andre strategien ligningsetaten har satt seg fore, gjelder tiden for når målsettingen om riktig fastsetting av skatter og avgifter skal oppfylles:

2 Vi skal gjøre vår arbeid riktig første gang.

Det å gå inn for korrekt utført arbeid, betyr i denne sammenheng primært at saksbehandlingen og dermed myndighetsutøvelsen skal være korrekt. Dersom saksbehandlingen skal gi korrekte resultater første gang, innebærer det bl.a at behandlingen i første instans, dvs ved ligningskontorer skal treffe juridisk korrekte avgjørelser. Dermed vil også antallet klagesaker gå ned, noe som også inngår i etatens langsiktige resultatmål.

Det er grunn til å minne om at strategien i stor grad innebærere en vektlegging av det ligningsfaglige arbeidet, d.v.s. av de rettslige sidene ved etatens arbeidsoppgaver. Siden vi uten videre kan forutsette at riktige avgjørelser første gang ikke kan skje "på slump", innebærer strategien også at en må følge visse normer for ligningsfaglig kvalitet og at det må settes inn tiltak deretter. Siden ligningsarbeidet er av utpreget rettslig karakter, er det de rettslige kvalitetsnormene som primært må være styrende for arbeidet. På denne bakgrunnen er det nærliggende å gå igjennom noen av de virkemidler som er aktuelle for å oppnå tilstrekkelig etterlevelse av rettslige krav til ligningssaksbehandlingen.

6.2 Rettskildebruk og instruksjon

Her går jeg ut i fra at en med "riktige" avgjørelser primært sikter til avgjørelser som er anbefalt av etaten selv, f.eks ved at den er i overensstemmelse med instrukser og retningslinjer i Lignings ABC. I ligningsetaten som i annen masseforvaltning er ulike lover og forskrifter helt sentrale rettskilder. I tillegg og i tilknytning til dette, er instrukser og veiledninger av avgjørende betydning for korrekte resultater. Juridisk korrekt rettskildebruk i masseforvaltningen sikres i stor grad gjennom slike instrukser m.v. fra overordnede myndigheter. Forutsetningen er at disse myndighetene utarbeider instruksene på basis av en forsvarlig og korrekt rettskildebruk. I stedet for at den enkelte saksbehandler skal ta stilling til vanskelige tolkningsspørsmål på egenhånd, tar personer hos overordnet myndighet stilling til spørsmålene og formidler løsningene til underordnede instanser.

Tradisjonelt er slik instruksjons- og veiledningsvirksomhet saksdrevet, d.v.s. foranlediget av en eller flere saker som har skapt strid, typisk klagesaker og saker som er avgjort ved domstolene. Slik tradisjonell instruksjon innebærer imidlertid også at en rekke problemer ikke er omfattet av instruksene fordi spørsmålet ennå ikke er satt på spissen og foranlediget en autorativ uttalelse om lovfortolkning m.v. Når tradisjonell instruksjon om lovtolkningsspørsmål er drevet fram av tvister i form av klagesaker m.v., gjør det at en strategi som tar sikte på å skape minst mulig tvist (riktige avgjørelser første gang gir færre klager) også må få betydning for hvorledes instruksjonsmyndigheten praktiseres i etaten. En nærliggende tilnærming vil være å unnlate å vente på tvistene, men i stedet prøve å forutse og løse flest mulige typer av tvilsspørsmål på forhånd. Fra å være saksdrevet blir instruksene "tekstdrevet", d.v.s. det er alle fortolkningsmuligheter og -problemer som lover og forskrifter byr på som blir styrende for hvilke instrukser som utarbeides, og ikke bare de fortolkningsspørsmål som faktisk har vist seg å volde problemer.

En slik tekstdrevet fortolkning og instruksjon er ikke noe nytt i ligningsetaten og annen masseforvaltning. Når et saksbehandlingssystem skal utvikles er det nettopp dette som skjer. I programmene må en som hovedregel ha løst alle de fortolkningsspørsmål som de aktuelle lov- og forskriftstekster m.v. foranlediger. Det kan derfor være nærliggende å snakke om tekstdrevet instruksjon av saksbehandlerne som en "programmering av organisasjonen". Både datamaskinprogrammene og instruksene til saksbehandlerne må inneholde "alle" løsninger på aktuelle rettsspørsmål, og i begge tilfelle har de saksbehandlere som forestår behandlingen plikt til å følge de resultater som følger av programmet henholdsvis instruksen.

En ambisjon om at overordnet myndighet skal sikre riktige avgjørelser første gang ved å "programmere" førsteinstansen gjennom tekstdrevede instrukser, er likevel ikke realistisk. Selv om jeg benevner fortolkningen og instruksene for "tekstdrevet", er det klart at det her ikke er tale om noen ren språklig fortolkning, men fortolkninger og instrukser som skjer i en skiftende samfunnsmessig kontekst. Derfor er det heller ikke råd å gi uttømmende instrukser på forhånd - til det er den virkelighet som virker inn på forståelsen av rettsreglene alt for omskiftelig og skattejuristenes fantasi alt for begrenset.

Her som så ofte ellers er svaret på hvilken løsning en må gå inn for et "både og". Det betyr at førsteinstansen må være rettet inn mot å følge instrukser samtidig som den selv må være i stand til å foreta en fullt ut rettskildemessig forsvarlig behandling når instruksene ikke gir tilstrekkelig veiledning. Det avgjørende blir da hvilket balansepunkt en velger mellom å følge instrukser og å gjøre et kvalifisert juridisk arbeid med ekstensiv og intensiv rettskildebruk. Dette valget vil i stor grad måtte avhenge av de kostnader som er forbundet med å innrette saksbehandlingen på den ene eller andre måten, og vil trolig variere avhengig av saksområde, saksbehandlerkompetanse mv. Det er imidlertid viktig å fastslå er at uansett fastlegging av balansepunkt, så vil både bruk av instrukser og avansert rettskildebruk inngå som elementer i førsteinstansens saksbehandling. Dette har klare konsekvenser for den tekniske og praktiske tilretteleggingen i førsteinstansen.

Under forutsetning av at en vil beholde reelle overprøvingsmuligheter, innebærer resonnementet ovenfor at det i hver førsteinstans må være tilgang til alle de rettskilder som kan være relevante for avgjørelse av vanskelige saker. Det betyr bl.a at alle relevante lover, forskrifter, instrukser, klagesaker, domstolsavgjørelser og forarbeider m.v. må være tilgjengelig ved alle ligningskontorer.

Hva bør en så legge i forutsetningen om tilgjengelighet? Etter min mening innebærer kravet til tilgjengelighet, bl.a at tilgangen må være så god at nødvendig bruk faktisk skjer. Fra forskning rundt tilgjengelighetsfaktorer ved rettskildebruk, har en spøkefullt formulert "lex armlengde", som sier at rettskilder ikke vil bli brukt dersom de er lengre borte enn én armlengde. På tilsvarende måte kan en sikkert formulere "lex øyeblikk" for tilgang til rettskilder på skjerm. Poenget er at all erfaring viser at det skal små tilgjengelighetshindringer til for at rettskildebruken blir utilstrekkelig 18. I kravet til tilgjengelighet ligger også en rekke andre detaljkrav under rubrikken "brukervennlighet". Rettskildene må f.eks framstå som et integrert hele, slik at saksbehandler ikke må gå ut av én rutine og inn i en annen for å bevege seg fra ett rettskildemateriale til et annet. Det må videre stilles konkrete krav til søkefunksjonalitet m.v.

Etter min mening kan det i ligningsetatens arbeidssituasjon ikke være tvil om at en manuelt basert rettskildebruk ikke kan tilfredsstille nødvendige krav til tilgjengelige rettskilder og søkefunksjonalitet. Ligningsetatens strategi om å avgjøre enkeltsaker riktig i første instans må derfor ha som klar konsekvens at det bygges opp et enhetlig rettslig og edb-basert informasjonssystem for etaten.

En annen konsekvens av nevnte strategi er etter min mening at etatens instrukser bør inngå som en integrert del av det skatterettslige informasjonssystemet. Dersom en holder fast ved konklusjonen om at instruksjonsvirksomheten i større grad en tidligere må være "tekstdrevet", kan dette innebære at det gis flere tradisjonelle instrukser enn tidligere, men slik at disse gis i elektronisk form. En annen mulighet som i forholdsvis stor grad kan supplere slike instrukser, er imidlertid instruksjonsvirksomhet i form av innarbeiding av pekere og kommentarer m.v. direkte i tilknytning til lov- og forskriftstekstene. Her er det selvsagt mange muligheter. Poenget er imidlertid at det ellers så fragmenterte rettskildebildet med oppdeling i lov, forskrift, presedensavgjørelser, forarbeider m.v. kan framstå samlet i stedet for hver for seg. Det som i dag er anført direkte i Lignings ABC bør f.eks knyttes til relevante lovbestemmelser m.m. ved hjelp av elektroniske pekere ("hyperhopp"). I motsetning til rettslige informasjonssystemer med generell anvendelse (som f.eks Lovdata), vil dette lett kunne gjøres, fordi innarbeidelsen kan skje ut i fra én bestemt type anvendelse av rettsmaterialet. På den måten vil ikke instruksjonsmyndigheten bare utøves gjennom utforming av ny kommenterende og forklarende tekst, men også (og alternativt) til innarbeiding av pekere som skaper sammenhenger og presenterer "svarene" i det eksisterende materialet. En saksbehandler vil f.eks kunne bli varslet om og vist legaldefinisjoner, Skattedirektoratets fortolkninger av enkeltspørsmål m.v.

Etter min mening er eksistensen av ett rettslig univers for ligningsetaten som består av rettskildemateriale og kommentarer m.v. en viktig forutsetning for at den overordnede målsettingen om "pliktig skatt på riktig måte" kan nås. Dette vil etter min mening legge til rette for en rettskildebruk som både sikrer høy rettslig kvalitet på saksbehandlingen og en rimelig grad av likebehandling uavhengig av geografi, samtidig som klageadgangen beholder en reell betydning. De skjermbaserte versjonene av Lignings ABC og Norsk skatterettslig bibliotek er eksempler på informasjonssystemer som kan danne et utgangspunkt for et enhetlig skatterettslig informasjonssystem for ligningsetaten.

6.3 Manuell eller automatisert behandling?

Store deler av ligningsarbeidet er i dag automatisert. Dersom en vil oppnå en større grad av riktige avgjørelser i førsteinstansen, kan det være grunn til å øke automatiseringsgraden. Årsaken er først og fremst at det trolig er lettere å sikre korrekte resultater dersom en kan styre en liten gruppe mennesker knyttet til et saksbehandlingssystem, enn et stort antall saksbehandlere.

Det å øke automatiseringsgraden for derved å øke den rettslige kvaliteten av saksbehandlingen er imidlertid likevel problematisk å få til i praksis. For det første er det mange oppgaver som ikke kan automatiseres uten samtidig å endre innholdet av de materielle skattereglene. Dette gjelder f.eks arbeidsoperasjoner som går ut på å etablere et beslutningsgrunnlag i henhold til skjønnsmessige eller vage kriterier. For det andre er det vanskelig å øke automatiseringsgraden uten samtidig å skape konflikter med skattyterne. Automatisering vil nemlig lett skape saksbehandlere som framstår som "maktesløse" og "stivbeinte" når de møter skattyters krav og motforestillinger. Et positivt møte mellom ligningsetat og publikum forutsetter m.a.o. kompetente medarbeidere som er utstyrt med fullmakter ut over det ubetydelige. Det kan derfor være vanskelig å utvide automatiseringsgraden i særlig grad, uten at en samtidig på grunnleggende måte endrer forholdet mellom førsteinstansen og skattyter/publikum.

6.4 Saksbehandlerenes kompetanse

Dersom strategien om å treffe korrekte vedtak i førsteinstansen skal kunne følges, vil det etter min mening kreve en økt satsing på saksbehandlerenes juridiske kompetanse. Spesielt vil det være behov for at det på hvert ligningskontor finnes saksbehandlere som kan gjennomføre saksbehandling som fordrer avansert rettskildebruk, jf ovenfor. Behovet for styrket juridisk kompetanse behøver imidlertid ikke nødvendigvis resultere i at en ansette jurister. Det kan også tenkes å være tilstrekkelig at en ansetter folk med en etatsutdanning der det er lagt vesentlig vekt på spørsmål om rettskildelære og juridisk metode, anvendt konkret i forhold til ligningsetatens arbeidsoppgaver.

Like viktig som det å stille høyere krav til formell utdanning, er etter min mening å skape arbeidssituasjoner for saksbehandlerne som også fungerer som et konstruktivt læringsmiljø i forhold til de rettslige og juridiske aspektene ved arbeidet. Et elektronisk system for instruksjon og veiledning vedrørende fortolkningsspørsmål kan f.eks skape en arbeidssituasjon der saksbehandlerne ikke primært arbeider med instruksene, men der lov- og forskrift anvendes mer direkte, f.eks fordi Skattedirektoratets pekere og annen type tilrettelegging av rettskildematerialet gjør dette mulig. Informasjonsteknologien kan m.a.o. brukes aktivt for å vedlikeholde og bygge opp kunnskap blant saksbehandlere. Ikke minst kan slike informasjonssystemer skape sammenhenger mellom kunnskap som saksbehandlere allerede besitter. Dette krever imidlertid en noen annen holdning enn den de fleste etater i dag synes å legge for dagen: Automatisering skal automatisere, men bør ikke skyve saksbehandlerne ut på sidelinjen. Saksbehandlere må i stedet settes i sentrum, ved at de settes i stand til å overvåke og (dermed) forstå de automatiserte og manuelle rutinene, herunder sammenhengene mellom disse to elementene av saksbehandlingen. Realistisk sett er det bare informasjonsteknologiske løsninger som kan virkeliggjøre en slik forbedret situasjon for saksbehandlerne, og som kan bidra positivt til "Vi skal gjøre vårt arbeid riktig første gang".


7 Tverretatlig og tverrsektorielt samarbeid

7.1 Innledning

3 Vi skal samordne oppgaver og ressurser og samarbeide nært med andre etater.

I strategiplanen legges det vekt på bedret samarbeid og samordning såvel internt i etaten som eksternt i forhold til andre etater som arbeider innen områder som er knyttet opp til ligningsetatens virksomhet. Dette kan ses som et uttrykk for et modernisert syn på statsforvaltningen der det i større grad enn tidligere understrekes at forvaltningsetatene skal opptre som en sammenslutning av virksomheter snarere enn som virksomheter som kun skal forfølge mål innen sin sektor 19. I dette avsnittet vil jeg drøfte enkelte aspekter ved en slik samarbeids- og samordningsstrategi i relasjon til den øvrige offentlige forvaltning. Det interne samarbeidet i etaten kommer jeg ikke nærmere inn på her, men spørsmålet vil direkte og indirekte berørt i andre sammenhenger, se f.eks avsnitt 10.2 nedenfor.

7.2 Samordnet informasjonsutveksling

Et sentralt slagord i norsk og i mange andre lands modernisering av offentlig forvaltning er "informasjonsressursforvaltning" (IRF). I dette slagordet ligger det implisitt et syn på informasjon som en ressurs som må forvaltes. Perspektivet er i stor grad knyttet til målsettinger om å redusere administrative budsjetter, men har også en begrunnelse i et ønske om en effektivisert kontroll av borgerne og en bedre behandling av de som er parter og oppgavepliktige.

Nå når store deler av informasjonsbehandlingen (vilkårsprøvinger, beregning m.v., lagring, utskrift og utsendelse) er automatisert/digitalisert, framstår manuell informasjonsinnsamling med behandling av papirskjemaer og inntasting av opplysninger i datamaskinsystemer, som tungvint og kostbart arbeid. Det kan derfor gi store reduksjoner i administrative kostnader dersom slikt manuelt arbeid ble redusert. Fire slike muligheter for redusert arbeid med informasjonsinnsamling peker seg særlig ut: For det første kan eksisterende informasjonsutveksling mellom ligningsetaten og andre etater og oppgavepliktige automatiseres, dvs opplysningene utveksles i maskinlesbar form. For det andre kan en lete etter nye kilder for informasjon som gjør slik digital overføring mulig. Manuell innhenting av opplysninger for kontrollformål kan f.eks erstattes med overføring av opplysninger fra en annen etat som har relevante opplysninger elektronisk tilgjengelig. For det tredje kan det avtales en endret arbeidsdeling mellom etater, f.eks slik at en etat overtar ansvaret for innsamling av opplysninger fordi denne etaten kan gjennomføre arbeidet på en mer hensiktsmessig og billig måte. Etterpå distribueres opplysningene mellom etatene. For det fjerde kan det være at opplysninger som finnes internt i etaten kan brukes til nye formål, f.eks slik at opplysninger fra kontrollvirksomheten også benyttes av informasjonsavdelingen for å forsterke det generelle opplysningsarbeidet 20.

IRF-tankegangen har også sammenheng med et ønske om å effektivisere kontrollen med borgerne, spesielt for å avdekke unndragelser og misbruk. Dersom etatene i større grad enn tidligere kan gjøre seg nytte av opplysninger fra virksomhet på beslektede felt, vil feil og ufullstendigheter lettere kunne oppdages. Dette kan imidlertid vise seg å være en vanskeligere oppgave enn det i utgangspunktet kan synes som. Når ligningsetaten nytter informasjon fra andre etater til kontroll eller som grunnlag for ordinær saksbehandling, innebærer det bruk av andres opplysninger til egen myndighetsutøvelse. Er det feil eller ufullstendigheter i dette beslutningsgrunnlaget, innebærer det at myndighetsutøvelsen kan bli uriktig. Det er ligningsetaten som har ansvaret for at de enkeltvedtak som treffes i etaten er korrekte. Dersom det er utilfredsstillende kvalitet på opplysningene fra andre etater, er dette derfor et problem som ligningsetaten har ansvar for å løse. Det kan imidlertid vise seg å være vanskeligere å få til forbedringer i den samarbeidende etaten enn det ville ha vært å bedre på interne forhold. Uansett om kvalitetsbristene blir rettet opp eller ikke, vil det kunne være nødvendig/bli krevet gjennomført et manuelt arbeid for å gjennomgå opplysningene og derved sikre informasjonskvaliteten. Dersom skatte- og tolletaten f.eks samkjører sine registre og får ut en resultatliste over "mistenkelige" saker, kan personvernhensyn tilsi at disse sakene gjennomgås manuelt for å sikre at det ikke rettes uriktige anklager mot skattytere.

Denne problembeskrivelsen er ikke uttrykk for en manglende tro på at IRF vil kunne gi bedre kontroll og mer korrekt beslutningsgrunnlag for enkeltavgjørelser. Tvert i mot mener jeg det er lite sannsynlig at en i samme grad vil kunne luke bort feil og mangler dersom saksbehandlingen hadde vært manuell. Mitt poeng er bare at håndteringen av informasjonskvalitets-problemene knyttet til IRF kan vise seg å være kompliserte og kostbare, fordi det ikke er akseptabelt å åpne for større informasjonsflyt mellom etatene og samtidig neglisjere kjente problemer med bristende kvalitet. Teknologien gjør kontroll og høyere kvalitet mulig og kan samtidig "forplikte" forvaltningen til å løse de problemer som avdekkes. IRF kan derfor sies å passe godt inn i målsettingen om "pliktig skatt på riktig måte", men dersom kvalitetsproblemene tas på alvor, er det mer usikkert om slik informasjonsbehandling gir lavere administrative utgifter.

Informasjonsressursforvaltning kan også sies å ha en "serviceside", fordi den ofte vil innebære gjenbruk av opplysninger og dermed lempeligere krav til innrapportering av opplysninger fra skattytere og oppgavepliktige. Ett synspunkt er f.eks at dobbelt innrapportering av en og samme opplysningstype skal elimineres ved at opplysninger som er registrert ett sted i statsforvaltningen er tilgjengelige for alle som har en legitim grunn til å få tilgang til den. Slik sett kan IRF i ligningsetaten innebære en lettelse for den enkelte og for næringsliv. På den annen side kan det spørres om ikke apetitten for å samle inn og bearbeide informasjon for kontroll og planleggingsformål er stor og økende i dagens forvaltning. Mer rasjonelle rutiner for informasjonsinnsamling og spredning innen etaten, kan derfor komme til å følges opp med krav om innrapportering av flere opplysningstyper enn tidligere. Service-effekten av IRF vil i stor grad avhenge av dette.

En annen viktig service-effekt av en IRF-tilnærming vil være mulighetene for at mere informasjon enn tidligere vil være tilgjengelig gjennom ligningsetaten. Tilnærmingen kan altså tenkes å bidra til en mer åpen forvaltning fordi ligningsetaten og andre samarbeidende etater hver disponerer mer informasjon enn tidligere og innen et bredere saksfelt. Dette kan bidra til en forvaltning som i mindre grad enn før beskytter seg ved å henvise til den formelle arbeidsdelingen mellom egen og samarbeidende etater. På den annen side kan ikke slik veiledningsvirksomhet skje i et vakuum, idet opplysningene må til enhver tid relateres til konkrete regelverk m.v. Styrket veilednings- og informasjonsvirksomhet som resultat av IRF må derfor også forutsette medarbeidere i etaten med en bredere kompetanse enn tidligere.

7.3 Samordning og selvstendighet

Samarbeid og samordning mellom ligningsetaten og andre etater gir nye muligheter for alle samarbeidspartnere. På den annen side kan det oppstå nye bindinger. Dersom visse opplysningstyper f.eks skal samles inn felles for ligningsetaten og en eller flere samarbeidende etater, og informasjonsbehovet i ligningsetaten endres noe, vil det kunne være vanskeligere å gjennomføre den ønskede tilpasningen av informasjonsbehandlingen som et fellestiltak mellom etatene. Dersom opplysningen samles inn av en annen etat, vil det f.eks kunne bli vanskelig å få gjennomslag for forslaget, f.eks fordi endringen oppfattes som for kostbar eller forstyrrende for den etaten som har ansvaret for innsamlingen. Slike problemer vil sjelden innebære noe avgjørende hinder, idet løsninger kan nås i forhandlinger og avtaler imellom de samarbeidende etatene. Det er likevel grunn til å tro at det vil bli tyngre å gjennomføre endringer, fordi det er flere aktørers interesser som skal balanseres enn når avveiningen kun skjer innen ligningsetaten selv.

Fra en situasjon der "hver etat er seg selv nok" er det grunn til å advare mot en utvikling i retning av den andre ytterligheten, der det oppstår en stor grad av binding etatene imellom. En skal heller ikke undervurdere betydningen av kulturforskjeller og ulike løsningsperspektiver etatene imellom.

Det er også grunn til å anta at nye samarbeidsmønstre vil avdekke nye løsningsmuligheter som ikke bare nødvendiggjør en endret teknisk-praktisk tilrettelegging av arbeidet, men som på mer grunnleggende vis endrer arbeidsdeling og arbeidsmåter. Det kan f.eks tenkes at erfaringer fra samarbeid mellom to etater om kontroll og veiledningsvirksomhet vil avføde tanker om i større grad å integrere arbeider i de to etatene, f.eks ved å etablere felles kontrollenheter og informasjonstjenester (jf drøftelsen av servicekontorene nedenfor). Selv om Business Process Reengineering i sin rendyrkede form neppe er aktuell for norsk offentlig forvaltning, er annen radikal organisasjonsendring aktuell, særlig innenfor rammene av de eksisterende organisasjonsenheter. Intensivert samarbeid mellom etater vil trolig stimulere til slik tenkning også på tvers av etats- og sektorgrenser. Tverretatlig samarbeid og samordning leder derfor nødvendigvis ikke bare til en mere rasjonell oppgaveutførelse innenfor de eksisterende formelle organisasjonsmessige rammer, men kan på sikt også tenkes å utfordre disse rammene.


8 Regelverksutvikling

4 Vi skal bidra aktivt til å utvikle regelverket.

Etatens fjerde strategi er å bidra til utviklingen av regelverk vedrørende gjennomføringen av de plikter og rettigheter for befolkningen som ligningsetaten er satt til å ivareta. Med "regelverk" menes trolig primært lover og forskrifter som etablerer plikter og rettigheter for skattyterne, d.v.s. slike regler som i stor grad er styringsredskap for politiske myndigheter. Det kan da synes som om denne strategien står i et visst spenningsforhold til det overordnede målet som understreker betydningen av den politiske styringen av etaten. Så lenge regelverksinitiativene fra etaten skjer på måter som lojalt støtter opp rundt intensjonene bak gjeldende regelverk, vil en slik strategi imidlertid ikke komme i konflikt med den politiske styringen, men i stedet gi en større årvåkenhet for endringsbehov og større grundighet i grunnlaget for regelverksendringene. Det er derfor viktig å spørre hvilke bidrag etaten kan gi i forhold til ønskene om et forståelig og praktiserbart regelverk.

For det første er det etter min mening av vesentlig betydning at ligningsetaten på systematisk måte anvender kunnskap fra egen systemutvikling til å gi råd om hvorledes regelverk kan forbedres. Som ledd i etatens systemutvikling blir viktige deler av regelverket analysert med tanke på representasjon i datamaskinprogrammer og innpassing i maskinelle saksbehandlingsrutiner. Analyseresultatene nedfelles primært i systemløsningene. Etter min mening burde ethvert systemutviklingsprosjekt også ses som et regelverksutviklingsprosjekt. Resultatene fra regelverksanalysene bør m.a.o. ikke bare kanaliseres "nedover" til arbeidet med system- og rutineutforming, men i like stor grad "oppover" til regelverksprodusentene; departementet og Stortinget. Slik regelverksutvikling vil primært gi forbedringer som ikke er særlig politisk omstridte. F.eks vil inkonsekvent eller ulogisk ordbruk avdekkes, uklare formuleringer kan identifiseres og ikke minst kan en kartlegge i hvilken grad regelteksten har en hensiktsmessig redaksjon og henvisningsstruktur. Typisk for et systemutviklingsarbeid er nettopp at en må kartlegge alle mulige og korrekte "prosedyreløp" gjennom et regelverk, d.v.s. de ulike regelverksfragmentene må settes sammen på ulike lovlige måter, noe som bla. avdekker hva som er en korrekt lese-rekkefølge når bestemmelsene skal fortolkes.

Systemutvikling som regelverksutvikling gir ikke bare innspill til forbedring av lov- og forskriftstekster. Like meget kan det gavne arbeidet med instruksjon og veiledning av underliggende enheter og utbygging av et edb-basert informasjonssystem for dette. Analysen kan m.a.o. gi hjelp til å avdekke hvor det må antas å være særlige behov for rettledning i underliggende etater. Dette forholdet peker også i retning av balansegangen mellom, på den ene siden, etatens satsing på regelverksutvikling og på den annen side, satsingen på instruksjon og veiledning av etatens medarbeidere samt arbeidet med informasjon og veiledning til publikum/skattytere.


9 Etatens kompetansebehov


5 Vi skal rekruttere, utvikle og beholde medarbeidere tilpasset etatens kompetansebehov.

I denne framstillingen har jeg flere ganger understreket av ligningsetaten primært er en myndighetsutøver, og at denne rollen gjør det nødvendig med en vektlegging og synliggjøring av de rettslige og ligningsfaglige sidene ved arbeidet. Dersom arbeidet skal kunne gjøres riktig første gang (jf 2. strategi), slik at førsteinstans saksbehandlingen i størst mulig grad skal bli korrekt, innebærer det at den juridiske og ligningsfaglige kompetansen må styrkes på dette saksbehandlingstrinnet. Dette gjelder uansett den balansen etaten måtte velge mellom detaljert instruksjon og praktisering av avansert juridisk metode lokalt, jf avsnitt 6.2 ovenfor. Også forståelse og anvendelse av instrukser krever adskillig regelverksinnsikt og kunnskap om juridisk resonnering. Uten slik kunnskap står en i fare for en situasjon der instruksene må skrives ekstremt detaljerte for derved å sikre seg mot for store variasjoner i hvorledes instruksene oppfattes og følges.

I dag er det bl.a betydelig juridisk kompetanse i Skattedirektoratets fagavdelinger og -kontorer. Det ligningsfaglige arbeidet i første instans skjer i omfattende grad med edb-støtte. Direktoratet har en egen Dataavdeling med solid edb-faglig kompetanse. På bakgrunn av mine undersøkelser av systemutviklingsarbeid i etaten, og ut i fra erfaring fra andre etater med en stor ytre etat som er aktive edb-brukere 21, er det imidlertid grunn til å spørre om fagavdelingene besitter den edb-kompetansen som er nødvendig. Etter min mening må det også i fagavdelingene være personer med en fagkunnskap som integrerer det rettslige/ligningsfaglige med edb-kunnskapen. Det kan m.a.o. ikke være nok at kunnskap om maskinelle rutiner m.v. spesialiseres i Dataavdeling en.

Mitt syn har for det første sammenheng med fagavdelingenes ansvar for korrektheten av de regelverksfortolkninger som til enhver tid finnes i etatens saksbehandlingssystemer. Riktignok kan det være nærliggende at Dataavdelingen har det koordinerende ansvaret for de mange aktiviteter som inngår i systemutvikling og -vedlikehold. Dersom fagavdelingene imidlertid skal kunne gi tilstrekkelige spesifikasjoner til systemerere og programmerere, kontrollere kvaliteten av den delen av arbeidet som har ligningsfaglig betydning og ta ansvar for den rettslige delen av dokumentasjon av de maskinelle rutinene, vil det kreves god innsikt også vedrørende tekniske forhold.

Også når det gjelder spørsmålet om og på hvilken måte medarbeidere i etaten skal få tilgang til rettskilder m.v. som en integrert del av systemløsningene, og hvorledes slike rettskildesamlinger eventuelt skal brukes, presenteres og vedlikeholdes, krever etter mitt syn en integrert innsikt i rettslige og edb-faglige forhold. Her må juristene kunne mene noe om mere enn utvalg, oppdateringsfrekvens m.v. Spørsmål om presentasjonsmåter, grad av integrasjon med saksbehandlingssystemer, søketeknikker m.v. må vurderes av juridisk ekspertise som et samlet hele. Dette er like selvfølgelig, men enda viktigere, enn at jurister i lange tider har etablert og organisert lov- og domssamlinger m.v.

Oppsummeringsvis mener jeg det er grunn til å rette opp det jeg antar er to typer skjevheter i etaten med hensyn til de tilsattes kompetanse: I førsteinstansen bør den ligningsfaglige kompetansen styrkes og fortsatt integreres med eksisterende kunnskap om de maskinelle saksbehandlingsrutinene m.v. Dette er én viktig forutsetning for at etaten skal kunne følge strategien om å gjøre arbeidet riktig første gang. Sentralt bør "den motsatte skjevheten" rettes opp, idet den edb-faglige kompetansen i fagkontorene bør styrkes for å sikre deres aktive og førende rolle innen alle sider av rettsanvendelsen, inkludert de deler som omfattes av edb-basert saksbehandling. På begge (alle) nivåer mener jeg det m.a.o. er behov for en utvikling i retning av en tverrfaglig kompetanse der skillelinjene mellom det ligningsfaglige og ligningsfolks primære arbeidsredkap; saksbehandlingssystemet, er langt mindre tydelige enn de i dag synes å være.


10 Informasjon

6 Vi skal styrke vår eksterne og interne informasjons- virksomhet.

10.1 Ekstern informasjonsvirksomhet

Innholdet av informasjonsarbeidet overfor publikum er en viktig indikator på i hvilken grad etaten også vil komme til å framstå som "servicepreget", jf etatens 5. målformulering. Samtidig tydeliggjør store deler av dette arbeidet dilemmaet mellom rollene som myndighetsutøver og serviceleverandør, se avsnitt 3.6 ovenfor: Etaten skal treffe rettsrikige vedtak innen sitt område. Vedtakene treffes i henhold til rettsregler og praksis som for en stor del utgjør et meget komplisert bilde. Serviceambisjonen gjør likevel at "skjemaer skal være oversiktlige og forståelige" og informasjonsvirksomheten skal i det hele være "brukervennlig", se forklaringene til 6. strategi.

Selvsagt må det være et mål å på best mulig måte kommunisere til publikum innholdet av de regler som gjelder innen skatt og ligning. Problemet er imidlertid at kompleksitetsgraden gjør det umulig både å presentere store deler av regelverket som enkelt og å gjøre dette på en juridisk korrekt måte. For å sette det på spissen, blir det vanskelig å framstå som servicepreget og brukervennlig dersom hele regelverk og rutiner skal vises fram i all sin velde. Løsningen blir lett å primært vise fram hovedregler og overlate skjemaer og veiledninger til reklamefolk. I "Forenklet selvangivelse - en for enkel selvangivelse?" 22 viste jeg flere eksempler på hvorledes veiledningen til FSA-skattytere inneholdt overforenklinger som kan sies å underslå faktiske forhold ved saksbehandlingen. Eksemplene viser etter min mening en klar fare for at servicebestrebelser og brukervennlighet kan gi som resultat en trivialisering av rettsspørsmål.

I ligningsetatens forklaring av sin informasjonsstrategi blir enkle elektroniske tjenester nevnt. Jeg er redd for at slike tjenester kan komme til å forlede etaten til lignende "trivialiseringstiltak". Jeg bestrider selvfølgelig ikke at f.eks telefon med tilgang til talemaskiner med kan være brukbar til enkelte funksjoner, f.eks for bestilling av skjemaer. Problemet med slike tilbud og andre elektroniske informasjonstjenester er imidlertid at den "dialog" som tilbys er falsk fordi publikums spørsmål sterkt innsnevres til de tjenestene er utformet til å gi svar på. Dette står i sterk kontrast til en normal veiledningssituasjon der en nettopp vil være ute etter å kartlegge i hvilken grad det foreligger problemer for den enkelte. Saker som fra begynnelsen av kan framstå som "enkle" kan da raskt skifte karakter p.g.a. et spørsmål som ble stilt fordi dialogen innbød til det og gjorde det mulig å avdekke et relevant (men kanskje lite vanlig) forhold.

Etter min mening ligger det en stor utfordring i det å legge etatens informasjonsarbeid slik opp at hovedregler framheves samtidig som unntakene ikke underslås. En slik strategi vil imidlertid nødvendigvis måtte medføre et betydelig arbeid med manuell veiledning. Dersom en samtidig skal forfølge strategier om å gjøre saksbehandlingsarbeidet riktig første gang og styrke den eksterne informasjonsvirksomheten, er imidlertid den nevnte framgangsmåten nødvendig. Det en fra et rettssikkerhetssynspunkt kan ha grunn til å frykte, er en innretning av informasjonsarbeidet som kombinerer trivialisering i form av overforenklede skjemaer og veiledninger, talemaskiner og publikumsterminaler med en mindre grad av satsing på det personlige møte mellom skattyter og ligningsfuksjonær, f.eks p.g.a. snevrere besøks- og telefontider ved ligningskontorene, endret ligningskontorstruktur m.v. Dermed har jeg imidlertid ikke sagt at elektroniske informasjonstjenester som de nevnte ikke kan være tjenlige. Poenget er at disse må være "problematiserende" og avspeile den virkelige regelverkskompleksiteten, samtidig som det må stå mennesker parat til å forfølge problemstillinger som de elektroniske tjenestene ikke kan gi tilstrekkelig svar på.

10.2 Intern informasjonsvirksomhet

I strategien om styrking av informasjonsarbeidet inngår også internt rettede tiltak. Det er etter min mening i første rekke nødvendig å sette det interne informasjonsarbeidet i sammenheng med delmålene om riktig fastsettelse av skatter og avgifter og delmålet om en servicepreget etat. Den selvfølgelige og enkle sammenhengen er at begge delmål fordrer medarbeidere som kan svare på materielle rettsspørsmål og spørsmål om saksbehandling. Svarene må dessuten være riktige og gis til det tidspunkt som publikum har ønske/behov for å få svar. Det forhold at den interne informasjonen i stor grad må gjelde rettslige og saksbehandlingsmessige spørsmål, gjør også at denne delen av arbeidet må ses i nær sammenheng med spørsmålet om utøvelse av instruksjonsmyndighet og veiledning. Ofte vil det etter min mening være vanskelig og uhensiktsmessig å skille mellom informasjon og slike mer tradisjonelle måter å styre underliggende forvaltningsorganer på: Det er et kontinuum fra det som oppfattes som nøytral og generell informasjonen via anbefalinger til bindende og detaljerte instrukser. Derfor bør den interne informasjonen innen de samme saksområder være samstemte og del av et helhetlig opplegg, uavhengig av hvor bydende innholdet er formulert.

En viktig utfordring for den interne informasjonsvirksomheten er opplagt å sette "førstelinjen", det vil primært si medarbeidere ved ligningskontorene, i stand til å håndtere de mange og varierte henvendelser som kontorene mottar. Med den eksisterende kompleksitet og endringstakt som finnes på området, vil det imidlertid ikke være hensiktsmessig å kommunisere med disse medarbeiderene for at de skal kunne vinne konkret kunnskap om de mange aktuelle enkeltspørsmålene. Oppgaven må snarere være å etablere gode informasjonssystemer som ved riktig bruk kan gi tilstrekkelige svar på aktuelle problemstillinger. Oppgaven blir m.a.o. dels å etablere et dekkende informasjonssystem, og dels å legge til rette for medarbeidere med solide basiskunnskaper om skatte- og avgiftssystemet og som kjenner informasjonssystemet så godt at de kan ha maksimal nytte av det.

For at en slik ligningsgeneralistrolle skal være mulig å fylle, må imidlertid minst to forutsetninger på plass: For det første må informasjonssystemet ikke bare inneholde informasjonssegmenter som strengt holder seg innenfor et avgrenset saksområde. Sammenhengsinformasjon, d.v.s. informasjon som viser sammenhenger mellom ulike informasjonssegmenter, vil være av vesentlig betydning. Deler av informasjonen forklarer f.eks bestemmelsene om innholdet av oppgaveplikt for aksjefond m.v. Til denne informasjonen bør det i tillegg være knyttet en beskrivelse av maskinelle og manuelle saksbehandlingsrutiner, det bør finnes fortegnelser over oppgavepliktige selskaper, redegjørelser for skatteplikt knyttet til fondenes virksomhet m.v.

Den andre forutsetningen er at det finnes tilgjengelige personer som spesialiserer seg på de ulike saksområdene som generalistene skal fylle, og som i siste instans kan gi støtte til generalistfunksjonen. Det er ikke nødvendigvis påkrevet at slike spesialister finnes "i huset". De kan også tenkes tilgjengelige via lyd- og bildesamband, elektronisk post m.v.

I en situasjon der ligningsetaten blir stadig mer preget av informasjonsteknologianvendelser, er det spesielt viktig å sikre at den interne informasjonen bidrar til en stor grad av gjennomsiktighet med hensyn til det rettslige innholdet av automatiserte rutiner og saksgang. Dette gjelder både internt mellom fagavdelingene og Dataavdelingen og mellom Skattedirektoratet og ytre etat, særlig ligningskontorene. Skal etaten kunne fylle sin veiledningsplikt overfor publikum også med en stor grad av automatisert saksbehandling, må innholdet av de automatisk utførte operasjonene forklares og anskueliggjøres overfor de saksbehandlere som forestår veiledningen. En etat som ikke som del av sitt selvfølgelige daglige arbeid kan forklare alle vesentlige sider ved datamaskinbehandlingen og interaksjonen mellom saksbehandlersystem og saksbehandlere, vil i framtiden neppe framstå som særlig "servicepreget".


11 Bruk av informasjonsteknologi

Den sjuende og siste av ligningsetatens strategier inneholder en erklært satsing på informasjonsteknologi:

7 Vi skal bruke informasjonsteknologiens muligheter effektivt.

Heller ikke i forklaringene til strategien sies det særlig meget om hvilke muligheter ved informasjonsteknologien som skal tas i bruk og hvilke retningslinjer som skal legges til grunn for IT-anvendelsene. Dersom vi tar i betraktning bredden i informasjonsteknologibegrepet og det utall av anvendelsesmuligheter som derfor finnes, er det grunn til å diskutere det konkrete innholdet av en slik strategi noe nærmere. Riktignok må denne strategien ses i sammenheng med de delmål og øvrige strategier som er formulert for virksomheten. Alle slike formuleringer og forklaringene av disse, må imidlertid beskrives som temmelig løse og lite konkrete. På dette grunnlaget er det derfor ikke trivielt å se for seg hvorledes ligningsetatens framtidige IT-anvendelser vil bli.

Siden ligningsetaten erklærer aktiv bruk og styring av teknologien, burde det etter min mening være en selvfølgelig ting om det forelå en IT-strategi for etaten. En slik strategi ville også være et meget nyttig utgangspunkt for en generell diskusjon vedrørende omstillingsarbeidet i etaten.

Ovenfor har jeg på flere punkter pekt på konkrete IT-anvendelser som etatens mål og strategier kan begrunne. Jeg har hovedsakelig konsentrert meg om behovet for etablering av informasjonssystem(er) rundt de eksisterende saksbehandlingssystemene og som kan understøtte:

Disse anvendelsesmåtene er imidlertid ikke konkret omhandlet i mål og strategier. I forklaringen til strategien vedrørende informasjonsteknologi nevnes det imidlertid at en større del av informasjonsutvekslingen mellom etaten og andre etater og publikum skal skje elektronisk. Informasjonsteknologien skal m.a.o. formodentlig være med på å skape det servicepreg som etaten har satt som en av sine delmål.

Selv om det ikke sies i klartekst, gir strategiformuleringen vedrørende IT det klare inntrykk at teknologien ses på som et verktøy som kan brukes til aktivt å nå de mål og følge de strategier som er skissert av etaten. Jeg tror dette representerer en sunn og konstruktiv holdning. På den annen side, er det ikke til å komme bort i fra at dagens teknologi, og den teknologi vi ser er i emning, peker i retning av flere ulike løsningstyper som kan være aktuelle for etaten. Det er etter min mening grunn til å diskutere ulike løsningsmuligheter på prinsipielt grunnlag. I tilknytning til det eksternt rettede informasjonsarbeidet bør en f.eks drøfte fordeler og ulemper ved talemaskiner knyttet til telefonnettet, publikumsautomater ved ligningskontor og kjøpesentra m.v. og eksternes direktekoplede bruk av deler av ligningsetatens edb-systemer (beregningmoduler m.v.).

Diskusjonen om anvendelse av informasjonsteknologi i etaten må etter min mening løftes opp på et langt mer konkret og helhetlig nivå. Særlig må kombinasjoner av IT-baserte tiltak ses i sammenheng med manuelle saksrutiner, arbeidsorganisering m.v.


12 Informasjonsteknologi og publikumsbesøk

Organiseringen av ligningsetaten er ikke direkte et emne i etatens strategier for 1996 - 2000. Økende vektlegging på samordning og samarbeid mellom ligningsetaten og andre etater på lokalt plan, fylkesnivå og sentralt peker imidlertid i retning av en organisatorisk tenkning. I tilslutning til strategiplanen er det dessuten startet er arbeid for å styrke fylkesskattekontorene (Fornyelsesprosjektet). Hva kan skje på det organisatoriske planet? For å svare på det, er det grunn til å se på enkelte trekk ved forvaltningsutviklingen de senere årene. Spesielt er det viktig å se på ulike typer teknologianvendelser som kan ha organisatoriske implikasjoner:

Med ett ligningskontor i hver kommune er det aldri langt til nærmeste ligningsfunksjonær. Kontorenes geografisk spredte plassering har noen ligningsfaglige begrunnelser, mens andre begrunnelser f.eks er knyttet til tradisjoner og distriktspolitikk. Her lar jeg de sist nevnte begrunnelsestyper ligge. Når det gjelder ligningsfaglige hensyn, er disse primært knyttet til ønsket om å kunne ha en direkte kontakt mellom ligningskontor og den enkelte skattyter. Det kan hevdes at det direkte møtet mellom skattyter og ligningsfunksjonær er best egnet til å undersøke faktiske forhold, subsummere tilfellet under eksisterende rettsregler og formidle resultater av de avgjørelser som treffes.

Forutsetningen for at et slikt "nærhetsprinsipp" skal kunne være framtidsrettet også i år 2000, er selvsagt at folk ønsker å komme til kontoret for å legge fram sin sak. Selv om mange vil være enige i at det personlige oppmøtet er best, er det samtidig klart at en reise inn til kommunesenteret og eventuell venting på ekspedisjon også innebærer en belastning som den enkelte skattyter ønsker å redusere. Slike belastninger kan reduseres ved at åpningstider blir forlenget og bemanningen på kontorene bedres. Et annet alternativ er imidlertid at ligningsetaten "kommer folk i møte" ved å løse problemer og informere m.v. uavhengig av det lokale kontorets geografiske plassering og åpningstider. Det er i en slik sammenheng avsnitt 7.5 i den sjuende strategien bør ses: "En større del av vår informasjon og informasjonsutveksling [...] i forhold til publikum [...] skjer elektronisk." Skattedirektoratets bruk av talemaskiner i informasjonsarbeidet er ett eksempel på ett slikt tiltak. En annen strategi er å nytte opplysninger om skattyterne, f.eks i kombinasjon med statistisk materiale til å lage utsnitt av befolkningen som kan være adressater for spesielt tilpasset informasjonsmateriale. Brevene til stormofrene på nordvest-landet og flomofrene på Østlandet er enkle eksempler på slik informasjon. På litt sikt ligger det betydelige muligheter til å nå fram til en stor del av skattyterne over Internett, f.eks ved hjelp av egne tekstvevsider ("World Wide Web") med forskjellige former for skatteinformasjon. En fjerde framgangsmåte er å utvikle automater som kan plasseres i kjøpesentra m.v., og som kan brukes av mannen i gata for å innhente informasjon om skattespørsmål, noe tilsvarende som for Arbeidsdirektoratets "jobbautomater".

Poenget ved å nevne disse eksemplene på teknologiske realiserte og realiserbare muligheter, er at de alle kan sies å representere en type IT-anvendelse som svekker begrunnelsen for å ha ligningskontorer geografisk nær publikum. Når Posten legger ned postkontorer er begrunnelsen nettopp at folk ikke lenger bruker postkontorene som før, fordi tjenestene tilbys på andre måter som er uavhengig av det personlige oppmøtet ved skranken. Samtidig er det imidlertid på det rene at dette bl.a er resultatet av Postverkets egen målbevisste teknologianvendelse. Det er mulig at reelle valgalternativer for Posten likevel ikke eksisterer, f.eks fordi bankene dramatisk har bygget ut systemene for elektronisk betalingsformidling m.v. og dermed har skapt en konkurransesituasjon som tvinger Posten i retning av en lignende utvikling. Teknologianvendelsen blir i såfall ikke resultatet av frie valg tuftet på ideelle mål; men oppleves snarere å være utenfor faglig og politisk styring.

Finnes det tankerekker som på lignende måte kan tenkes, med hjelp fra informasjonsteknologien, å "determinere" den framtidige strukturen på lokal statsforvaltning, herunder ligningskontorene? Etter min mening finnes det: Resonnementet begynner på mange måter med erkjennelsen om at den personlige samtalen er tidkrevende og dyr for lokalforvaltningen. Samtidig eksisterer det et konstant høyt arbeidspress på lokalkontorene, mens bevilgende myndigheter er restriktive med å tildele større administrative ressurser. Løsningen blir da å rasjonalisere enkelte arbeidsoperasjoner for dermed å frigjøre ressurser til andre viktige (og nye) oppgaver. Det er her informasjonsteknologien tilbyr noen løsninger som det kan være fornuftig å benytte seg av, og som synes å være servicepreget, bl.a fordi det blir lettere for skattyterne.

Forenklet selvangivelse er selve kroneksempelet på en slik teknologisk løsning; mindre arbeid for publikum må antas å gi færre spørsmål og dermed færre henvendelser til ligningskontorene. Dermed kan kontorene legge større vekt på andre oppgaver, f. eks på verdiorientert ligning og kontroll. Dersom slike endringer i ligningskontorenes arbeidsoppgaver ikke innebærer noe økende behov for skattytere til å komme til kontoret, vil resultatet av omleggingen bli at antallet besøkende på kontorene reduseres. Dersom en i tillegg bevisst satser på større grad av "elektronisk informasjon til publikum" vil virkningen på publikums-besøket av en slik omlegging forsterkes.

Selvsagt er det ikke slik at en eventuell nedgang i publikumsbesøket til kontorene nødvendigvis vil gi de ansatte mindre å gjøre. Det er til og med mulig at aktivitetsnivået kan øke som resultat av mer verdiorienert ligning og kontroll. Spørsmålet er imidlertid om ett ligningskontor i hver kommune representerer en ønskelig organisasjonsstruktur dersom det alt vesentlige av arbeidet skjer uten det direkte møtet med publikum? Vil det ikke i en slik situasjon være like nærliggende å vektlegge det tverretatlige samarbeidet og f.eks lage felles kontrollenheter med samarbeidende etater som dekker større regioner enn én kommune?

Ligningsetaten har deltatt i forsøksprosjekter med "Offenlige servicekontorer" i flere kommuner. Tanken bak servicekontorene er at publikum skal kunne henvende seg ett sted i kommunen og få svar på spørsmål innen ulike statlige og kommunale forvaltningsområder. De samme medarbeiderene må da kunne svare på spørsmål innen skatt, trygd, barnehageplass, byggetillatelser m.v. Konseptet er imidlertid slik at "spesialkontoret", f.eks ligningskontoret, skal overta de vanskelige sakene; mens servicekontorene kun skal behandle kurante saker. Offentlige servicekontorer slik de har vært prøvet ut, representerer m.a.o. det viktigste treffpunktet mellom forvaltning og borger, og vil kanalisere besøk som tidligere gikk til ligingskontor, trygdekontor m.v. til ett kontor.

Servicekontorene kan m.a.o. ses på som en oppskrift på hvorledes besøkstallet ved ligningskontorene, trygdekontorene m.v. skal reduseres, samtidig som det direkte, lokale møtet mellom publikum og forvaltning blir sikret - i alle fall til en viss grad. Med bakgrunn i informasjonsteknologiens potensiale i retning av å redusere betydningen av geografisk nærhet mellom forvaltning og publikum, kan en spørre om servicekontorene er et forsøk på å etablere en siste skanse for å opprettholde "en gammeldags publikumskontakt"? Det kan se slik ut.

Sett fra et ligningsfaglige (og trygdefaglig m.v.) synspunkt, er imidlertid møtet mellom publikum og forvaltning med generalistene ved et servicekontor mest av symbolsk karakter. For det første ligger det et grunnleggende problem i skillet mellom "kurante" og "ukurante" saker som danner grunnlaget for hva servicekontorene skal kunne behandle og hva som må oversendes ligningskontoret som spesialistkontor. For det er bl.a nettopp avgjørelsen av hva som er en vanskelig sak som vil kreve dyp faglig innsikt og erfaring. Problemet er nettopp at skattyter selv ofte ikke vil være klar over hvilke forhold som er ligningsmessig relevante, og hun vil derfor kunne ha problemer med å beskrive sitt tilfelle uten assistanse av en ligningsfunksjonær som stiller de riktige spørsmålene. En slik rolle vil generalistene ved servicekontorene neppe kunne overta på tilfredsstillende måte, fordi deres arbeidsfelt vil være alt for bredt til at en tilstrekkelig dybdekunnskap kan være mulig. Slik sett vil det være stor forskjell på en "supergeneralist" på et servicekontor som skal dekke flere statlige og kommunale forvaltningsområder og en "ligningsgeneralist".

Den andre ligningsfaglige innvendingen mot å skille mellom kurante og ukurante saker når arbeidsdelingen mellom servicekontorer og ligningskontorer skal fastlegges, er at det nettopp er i de tilfelle der det foreligger et problem at behovet for direkte kontakt mellom skattyter og ligningsetat er størst. Det er i diskusjonen om hva som er en riktig saksframstilling og hva som er den riktige fortolkningen av regelverket at behovet for å legge til rette for kontradiksjon primært foreligger. Derfor er det i slike tilfelle at den umiddelbare saksbehandlingen og det direkte møte mellom skattyter og ligningsfuksjonær har størst betydning. Beslutningsorganer som treffer avgjørelser i ukurante saker bør derfor ligge nær publikum. Servicekontorer på kommunenivå og ligningskontorer organisert innenfor større regioner og med større avstand til publikum, imøtekommer m.a.o. ikke slike ligningsfaglige behov.

På den annen side er det ikke til å komme forbi at eksistensen av mange små kontorer representerer et ligningsfaglig problem, bl.a fordi mulighetene for fordypning blir begrensede når en liten håndfull saksbehandlere skal dekke hele spekteret av ligningsfaglige spørsmål. Det er liten trøst i velvilje og servicepreg dersom saksbehandlerne ikke makter å holde et tilstrekkelig faglig nivå. Dette er imidlertid et problem som en uansett møter dersom en skal beholde geografisk spredte ekspidisjonskontorer. Både de små ligningskontorene og servicekontorene møter de samme problemene som brede arbeidsfelt for saksbehandlerne innebærer. Forskjellen er primært at mens saksbehandleren ved det vesle ligningkontoret må dekke hele bredde og hele "dybden" i aktuelle saker, må saksbehandleren ved servicekontoret dekke en meget større bredde og selv avgjøre behovet for dybdekunnskap ved behandleren av de saker hun blir forelagt. Det er etter min mening høyst uklar om den ene arbeidssituasjonen er noe enklere enn den andre.

Noen typer anvendelse av informasjonsteknologi kan sies å gjøre saksbehandlingen mer uavhengig av geografisk avstand. Dette kan som nevnt gi begrunnelser for å lokalisere saksbehandling m.v. etter andre kriterier enn tidligere. I stedet for å ha ett ligningskontor og ett trygdekontor i hver kommune, kunne en f.eks tenke seg kontorer lokalisert ut i fra behov for sysselsetting, eller ut i fra et ønske om lokalisering i henhold til mønsteret for arbeidsreiser i en region. På den annen side ligger det klare muligheter for å anvende IT på måter som motvirker organisatorisk endring, fordi ulemper ved en organiseringsmåte langt på vei kan avhjelpes ved hjelp av informasjonsteknologiske tiltak.

Avslutningsvis vil jeg skissere en organiseringsmodell av ligningsetaten som i hovedsak bygger på eksisterende strukturer, men der ulike IT-løsninger er satt inn for å høyne den ligningsfaglige kvaliteten av saksbehandlingen.


13 En hensiktsmessig ytre organisering?

Det direkte møtet mellom ligningsetat og publikum i lokalt plasserte kontorer har ikke bare betydning for "servicepreget", men har også i stor grad betydning for kvaliteten av myndighetsutøvelsen. Det forhold at beslutningstakerene forholdsvis enkelt kan nås ved personlig oppmøte, bidrar til kontradiksjon og grundighet i saksbehandlingen. Beslutningstakerene bør således fortsatt ha en lokal plassering og orientering. Geografisk nærhet og det personlige møtet vil trolig også ha betydning for graden av oppslutning om skattesystemet i befolkningen, fordi det primært er i det direkte møtet at forvaltningsordninger og avgjørelser kan begrunnes og forklares.

Det er viktig å sikre en rimelig grad av samarbeid mellom ligningsetaten og andre deler av statlige lokalforvaltning og kommunal forvaltning. Såvel hensynet til forvaltningen og publikum tilsier dette. På lokalt nivå bør dette i stor grad sikres gjennom samlokalisering, f.eks slik at det etableres "torg" der flere forvaltningsinstanser har sitt publikumsmottak. Det er imidlertid mer grunn til å være skeptisk mot integrasjon mellom virksomheten til ulike forvaltningsorganer, så som ordninger med Servicekontorer og felles saksmottak. Selv om generalistrollen kan være mulig å håndtere innenfor et forvaltningsområde, vil den brede generalistrollen som dekker over to eller flere forvaltningsområder, raskt bli for krevende å mestre.

På den annen side bør samarbeidet mellom statlig og kommunal forvaltning være så godt at en i størst mulig grad unngår en "byråkratisk" og stivbeint saksbehandling. Gjensidig kunnskap om hverandres forvaltningsområder i kombinasjon med et ønske om samarbeid forankret i en klar myndighetsfordeling, vil etter min mening være å foretrekke framfor den uklarhet som kan oppstå dersom én og samme person skal representere ulike etater. Både hensynet til personvern og rettssikkerhet peker i retning av løsninger som innebærer en klar myndighetsfordeling, kombinert med et servicepreg som gjennom samlokalisering, samarbeidvilje og tjenestevillighet. For slike samhandlings- og samarbeidsformål bør utarbeides informasjonssystemer som er tilgjengelig fra alle offentlige etater, og som viser myndighets- og arbeidsfordelingen m.v. mellom etater, organer, avdelinger og personer.

Arbeidet ved ligningskontorene bør (fortsatt) være tuftet på prinsippet om lokal beslutningsmyndighet, slik at vedkommende ligningskontor treffer avgjørelse i saker vedrørende skattytere innen sitt geografiske område. P.g.a. ujevn arbeidsbelastning kontorene imellom og vanskelighetsgrad og spesialiseringsbehov knyttet til saksbehandlingsoppgavene, bør det imidlertid vurderes å justere et slikt prinsipp noe ved å innføre en viss grad av fleksibilitet i arbeidsdelingen. En nærliggende mulighet vil være å se en gruppe av kontorer som én samarbeidsenhet som kan fordele saker seg imellom etter på forhånd bestemte prinsipper. Det kan f.eks være behov for å legge til rette for spesialisering blant medarbeidere på visse kontorer, slik at disse treffer avgjørelser innen sin sakstype, også for skattytere som ligger utenfor området for vedkommende ligningskontor. Forutsetningen burde imidlertid være at skattyter likevel har "sin" saksbehandler ved sitt kontor som kan innestå for den avgjørelser som reellt treffes ved et annet kontor. Den som treffer avgjørelsen ved "samarbeidskontoret", bør i denne sammenheng regnes å tilhøre skattyters ligningskontor., noe som bl.a innebærer at det er ligningssjefen ved skattyters ligningskontor som har den faglige styringsretten av saksbehandlingen. Den administrative styringsretten (saksfordeling m.v.) bør imidlertid utøves felles, f.eks ved hjelp av et omforent automatisert system for fordeling av visse kategorier saker.

En fleksibel, lokal organisering slik jeg her har antydet, vil ikke innebære en "gammeldags" etat, på annen måte enn ved at den fortsatt er lokalt forankret i hver kommune. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi skal binde de mange enhetene i etaten sammen, både mellom ligningskontorerer og mellom kontorene, fylkesskattekontorene og Skattedirektoratet.


14 Avslutning

Ligningsetaten har gjennomgått dyptgripende endring og omstilling de siste årene. Denne omstillingen vil de neste årene trolig videreføres med minst samme styrke. I denne diskusjonen trenger etaten langt klarere strategier enn de som i dag eksisterer. Spesielt er det av vesentlig betydning at etatens bruk av informasjonsteknologi diskuteres og klarlegges. I såvel generell strategi som i IT-strategi bør ligningsmessig kvalitet og etatens rolle som myndighetsutøver være et gjennomgangstema. Dette vil innebære strategier for aktivt å anvende IT for å:


[Hovedside] - [Bibliografi]



Fotnoter

1. Jeg tar ikke eksplisitt opp hensynet til andre oppgaver som skatte- og ligningsmyndighetene har, men de fleste av momentene og vurderingstemaene antas å være gyldige også utenfor ligningsområdet. Vi må imidlertid være åpne for at konklusjonene kan bli noe avvikende, avhengig av det konkrete arbeidsområdet vi diskuterer.

2. Se
f.eks Statsråd Totlands forvaltningspolitiske redegjørelse for Stortinget, 27. mars 1996 og St. meld. nr 35 (1991-92) "Statens forvaltnings- og personalpolitikk. Fundament for fellesskap.

3. Se Stra
tegier for skatteetaten, 1996-2000, Skattedirektoratet, november 1995.

4. S
e f.eks Statsråd Totlands forvaltningspolitiske redegjørelse for Stortinget, 27. mars 1996, punkt 2 og Sektorplan for IT i forvaltningen, desember 1991, AAD.

5. Eta
tens virksomhetsidé for perioden 1996 - 2000.

6. Og a
ltså ikke som strategi for å konsolidere stillingen eller f.eks for å beskytte visse oppnådde posisjoner.

7. Se Sek
torplan for IT i forvaltningen, s 6.

8. Se
ligningsloven kapittel 6.

9. "Regis
ter" er vel kanskje ikke en særlig hensiktsmessig (men fastgrodd) betegnelse på en samling opplysninger som er strukturerte på en bestemt måte. Jeg tror det vil være hensiktsmessig å snakke om krav til informasjonsgrunnlag, uavhengig av hvorledes denne informasjonen er organisert og tilgjengelig. Konkrete tiltak for å oppnå en tilstrekkelig informasjons- og datakvalitet, må imidlertid ta hensyn til organisering og bruksmåter m.v., d.v.s. avhengig av om informasjonen foreligger i et manuelt register, i en relasjonsdatabase, i fri tekst (ustrukturert) m.v.

10. Sel
vsagt kan en også stille opp andre interne mål som delvis avviker fra de rettslige kravene i lov, forskrifter m.v. F.eks kan det stilles særskilte krav til riktighet av statistiske opplysninger i etaten (innenfor rammene av statistikkloven og eventuell avtale inngått med SSB m.v. Avvikene kan imidlertid primært skje i positiv retning, d.v.s. ved at etaten kan stille høyere kvalitetskrav enn de minimumskrav som følger av lovgivning og forvaltningsrettslige prinsipper.

11.
Disse spørsmålene har jeg drøftet inngående i Schartum "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning", Universitetsforlaget 1993.

12. O
gså den fjerde målformuleringen kan sies å gjelde praktiseringen av etatens avgjørelsesmyndighet: Skatter og avgifter skal innbetales og avregnes riktig og til korrekt tid. Mens den tredje målsettingen gjelder fastsettelse av skatter og avgifter, stiller denne målformuleringen krav til gjennomføringen av disse lignings- og avgiftsvedtakene. Jeg kommer imidlertid ikke nærmere inn på denne målformuleringen her.

13. På
enkelte av etatens arbeidsområder kan myndighetsutøvelsen bli mindre tydelig. Således gjelder f.eks avgjørelse vedrørende forskuddstrekk er eksempel på fastsettelse av en midlertidig betalingsforpliktelse som i forholdsvis stor grad er basert på skattyters egne prognoser om framtidige inntekstsforhold.

14. Rik
tignok kan det sies at jo mer en bryter ned hovedmål i et forfinet bygg av delmål, jo mer innlysende blir hvilken strategi en bør velge. Dette er imidlertid neppe verken noen god pedagogisk eller hensiktsmessig måte for etaten å arbeide på

15. Til t
ross for at dette etter min mening likevel ikke representerer den beste systematiske tilnærmingen til spørsmålene.

16. S
e prosjektnotat, U02 - Prosjekt Ligningskvalitet for næringsdrivende, s 3, punkt 4.

17. Ri
ktignok har skattyter en vidtrekkende opplysningsplikt etter ligningslovens § 4-1. Dette innebærer imidlertid ikke at ligningsmyndighetene er fritatt for å aktivt å utrede det faktiske grunnlaget. I henhold til § 8-1 skal de endre, utelate eller tilføye poster som finnes uriktige eller ufullstendige. Dette gjelder selv om korreksjonen eller suppleringen innebærer lavere skatt.

18. Om t
ilgjengelighetsfaktorer, se Bing 1988 "Fra problem til resultat" I: Utvalgte emner i rettsinformatikk, Complex 1/88, s 14.

19. Her
som i mange andre sammenhenger har en lånt begreper og forståelser fra forretningslivet, idet det ikke sjelden tales om en "konsernmodell" for statlig forvaltning, se f.eks Sektorplan for IT i forvaltningen s 12.

20. Det s
ynes ofte å bli tatt som en selvfølge at informasjonsressursforvaltning er kostnadsbesparende. I hvilken grad dette er tilfellet, avhenger imidlertid av en rekke forhold, bl.a spørsmål om kostnadene for etablering og vedlikehold av det tekniske opplegget, kvaliteten av de opplysninger som utveksles og økningen i bruk av opplysningene i forhold til nytten av bruken. Jeg kommer imidlertid bare i begrenset grad nærmere inn på slike forutsetninger her.

21. Se Da
g Wiese Schartum: "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning", Universitetsforlaget 1993, s 356-435.

22. Utv. 10
89/95.