[Hovedside] - [Bibliografi] - [English bibliography]

Den selvbetjente forvaltning

- Om saksutredning ved behandling av enkeltsaker i masseforvaltningen 1

Førsteamanuensis, dr. juris Dag Wiese Schartum,
Avdeling for forvaltningsinformatikk, Universitetet i Oslo.




1 Innledning

Særlig siden begynnelsen av 1980-årene har norske regjeringer gått aktivt inn for en omstilling av offentlig forvaltning 2. Effektiv ressursbruk er et av de tre forvaltningspolitiske mål regjeringen Brundtland stiller opp for 1990-årenes forvaltningsutvikling3. I forvaltningspolitiske dokumenter er dessuten behovet for en billigere informasjonsbehandling sterkt understreket.

Informasjonsteknologi har i stor grad vært brukt for å redusere kostnader knyttet til informasjonsbehandling. Fra og med midten av 1960-årene, og spesielt i de siste ti år, har en rekke edb-baserte saksbehandlingssystemer blitt utviklet og tatt i bruk innen offentlig forvaltning. Disse systemene har særlig gjort det mulig å automatisere beregninger og tilknyttede automatiserbare operasjoner, f.eks vedrørende skatt, trygd, næringsoverføringer m.v. Dette har gitt viktige bidrag til 1970- og 1980- årenes kostnadseffektivisering. Idet kostnadseffektiviseringen skal videreføres fram mot år 2000, er denne type innsparinger i stor grad uttømt. Det som idag framstår som særlig kostnadskrevende er saksutredningsarbeidet forut for edb-behandlingen, d.v.s. innsamling, vurdering og registrering av saksopplysninger 4.

I kombinasjon med høye kostnader knyttet til saksutredning gir den nevnte forvaltningspolitiske målsettingen om kostnadseffektivisering spesiell aktualitet til spørsmål vedrørende forvaltningens saksutredning. En hovedinnsats innen den framtidige kostnadseffektiviseringen av offentlig forvaltning vil trolig være å utforme rutiner for en billigere saksutredning. Dette vil kunne skape et press i retning av å gjøre saksutredningen mindre betryggende.

I denne artikkelen vil jeg rette oppmerksomheten mot to viktige elementer i saksutredningen innen moderne masseforvaltning. Det jeg beskriver gjelder ikke utelukkende edb-bruk. Selv om informasjonsteknologi står sentralt i omstillingsarbeidet, skjer endringene selvsagt også på annen måte, bl.a ved endret arbeidsdeling og omorganisering.

I min beskrivelse av måter å innrette saksutredningen på ligger det implisitt påstander om en utvikling der denne saksbehandlingen blir vanligere. Jeg kan imidlertid ikke kvantifisere endringene. Jeg vil heller ikke forutsette noe om hvor raskt videre endringer kan komme til å skje. Jeg nøyer meg med å konstatere at det har eksistert en langvarig og bred politisk enighet om de nevnte forvaltningspolitiske målsettingene. Når det så kan påvises eksempler på at sentrale etater følger opp klare forvaltningspolitiske signaler, mener jeg det er grunnlag for å tolke eksemplene som uttrykk for en mer generell utvikling.

"Masseforvaltning" er den fellesbetegnelse jeg vil bruke om de deler av offentlig forvaltning denne artikkelen gjelder. Et kjennetegn på masseforvaltning er et stort antall saker som behandles i henhold til sterkt rutiniserte saksbehandlingsopplegg. Et annet særmerke er bruk av edb-baserte saksbehandlingssystemer. Disse karakteristika innebærer bl.a at "masseforvaltning" stort sett vil bli brukt som betegnelse på forvaltningsorganer som behandler saker i første instans. Eksempler på masseforvaltning er lokalforvaltning tilhørende arbeidsmarkedsetaten, trygdeetaten, ligningsetaten og tolletaten. Det kan tilføyes at det i masseforvaltningen er en klar overvekt av sterkt lovbundne enkeltvedtak. Spørsmål vedrørende forvaltningens skjønnsutøvelse er således lite aktuelle i denne sammenhengen.



2 Litteratur, systematisk plassering og oversikt over framstillingen

Emnet "saksutredning" kan både plasseres innenfor det beslutningsorienterte personvernet og den alminnelige forvaltningsretten. Her vil jeg velge å knytte an til alminnelig forvaltningsrett, samtidig som jeg gjør enkelte forbindelseslinjer til personvernretten synlige

Flere personvernrettslige og forvaltningsrettslige bidrag er relevante for de problemstillinger jeg tar opp, og utgjør tildels litt av fundamentet for framstillingen. Jeg nøyer meg her med en stikkordsmessig angivelse av noen sentrale norske arbeider. Innen personvernretten vil jeg særlig trekke fram flere drøftelser av Knut S. Selmer og Ragnar Dag Blekeli vedrørende personverninteressen i fullstendighet 5. Jon Bing har i flere artikler drøftet spørsmål av betydning for mitt emne, bl.a vedrørende skjemabruk, klassifisering av ulike informasjonskilder og samkjøring av personregistre 6. Kravene til forvaltningens saksutredning er bl.a drøftet av Eckhoff i hans artikkel om domstolkontroll med forvaltningen fra 1969 og i forvaltningsrett fra 1992 7. Frihagen tar bl.a opp spørsmålet i sin Forvaltningsrett 8, Inge Lorange Backer gir en bred behandling av spørsmål vedrørende saksutredning og konsekvensanalyse innen miljøvernretten 9.


Denne framstillingen hviler på et standpunkt om at variasjonsbredden og endringstakten innen offentlig forvaltning er så stor at det rettslige perspektivet må suppleres med et islett av samfunnsvitenskap. I denne artikkelen legger jeg derfor - rettsinformatikken tro - vekt på å beskrive nye fenomener for så å angi viktige rettslige implikasjoner av disse. Dette må sies å stå i kontrast til forvaltningsrettslige forfattere som - stort sett - ikke anfører beskrivelser av mere praktiske forhold som basis for sine drøftelser. Bak disse forfatterenes drøftelser kan en likevel skimte forutsetninger om en forvaltning der saksbehandlere overveier ulike sider av en sak. Det bildet jeg her skal tegne av saksutredningen i masseforvaltningen ser ganske annerledes ut.

I det følgende vil jeg først kort gjøre rede for viktige trekk ved den rettslige reguleringen av forvaltningens saksutredning. Redegjørelsen vil ha forvaltningslovens (fvl) § 17 første ledd som utgangspunkt. Flere bestemmelser i forvaltningsloven har nær tilknytning til § 17. Særlig kan nevnes forvaltningslovens bestemmelser om veiledning (§ 11), varsling (§ 16) og partsoffentlighet (§ 18) og § 41 om virkningen av feil i saksbehandlingen. Det blir imidlertid bare i begrenset grad anledning til å trekke inn de nevnte bestemmelser. Jeg vil også knytte an til enkelte bestemmelser i særlovgivningen, f.eks til ligningsloven og folketrygdloven. Formålet med dette er imidlertid begrenset til å sette reglene i fvl § 17 i perspektiv.

Etter redegjørelsen for rettslige utgangspunkter, tar jeg for meg to måter å innrette saksutredningen på i moderne masseforvaltning. Stikkordsmessig beskrevet gjelder dette "redusert kontroll med innkomne skjemaer fra parter og tredjemenn", og "bruk av edb-registre for å utrede enkeltsaker". Begge innretninger av saksutredningen kan etter min mening sies å representere en fare for utilfredsstillende saksutredning. Dels beskriver jeg de to framgangsmåtene, dels drøfter jeg forholdet til fvl § 17 første og annet ledd. Den siste delen av artikkelen består av oppsummeringer og konklusjoner.



3 Om undersøkelsesprinsippet og om parters ogtredjemenns plikt til å bidra til saksutredningen

Forvaltningsorganers plikt til å utrede enkeltsaker er konkretisert i fvl § 17 første ledd der det heter at "Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes". En tilsvarende bestemmelse er gitt for klagesaker i fvl § 33, femte ledd.

Fvl § 17 første ledd er utslag av "undersøkelsesprinsippet" i forvaltningsretten. Prinsippet innebærer en plikt for forvaltningen til å opptre aktivt med sikte på å etablere et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Forvaltningsorganet kan iverksette egne undersøkelser, eller kan foranledige at parten, et annet forvaltningsorgan eller en av partens medkontrahenter framskaffer det nødvendige materialet.

Det forhold at forvaltningen i henhold til undersøkelsesprinsippet ikke selv trenger å gjøre undersøkelser, kommer til uttrykk i fvl § 17 første ledd. Bestemmelsen krever kun at forvaltningsorganet skal påse at saken blir utredet. Innen masseforvaltningen spiller likevel partens og tredjemenns aktivitet en stor rolle. Det er vanlig at det eksisterer lovbestemt plikt for parten og/eller tredjemann til å gi forvaltningsorganet opplysninger i saken på fastsatt skjema. Bestemmelser om slik plikt til å gi opplysninger forut for bebyrdende vedtak finnes f.eks. i likningslovens kapitlene 4 (skattyter) og 6 (tredjemenn) og tollovens § 3210 (gjelder vareeiers plikt til å legge fram tolldeklarasjon). Eksempler på utredningsplikt som forutsetning for begunstigende vedtak er folketrygdloven § 14-2, tredje ledd, der det fastsettes en plikt til å framsette krav om ytelse på fastsatt skjema, og lignende bestemmelser i barnetrygdlovens § 8 ("skal settes fram skriftlig på skjema"). Utdanningssstøtteloven med forskrifter er eksempel på et regelverk der plikt til å nytte skjema ikke er direkte fastsatt. Foran i det forskriftsheftet som Lånekassen distribuerer er det imidlertid opplyst at søknaden skal skrives på fastsatt blankett. Samtidig gjøres det oppmerksom på at andre framgangsmåter vil føre til forsinket saksbehandling.

Plikt til å opplyse et saksforhold der plikten rettslig eller faktisk er knyttet til bruk av fastsatt skjema, betegner jeg "utredningsplikt". Om parter og tredjemenn med slik plikt bruker jeg betegnelsen "utredningspliktige". I denne artikkelen vil nettopp de utredningspliktiges rolle i saksutredningen stå i fokus.

Iflg fvl § 17 første ledd skal forvaltningsorganet "påse at saken er så godt opplyst som mulig". Det er alminnelig akseptert at bestemmelsen ikke kan forstås etter sin ordlyd.11. Hvor grundig saksutredningen må være, vil i praksis avhenge av en avveining der bl.a hensynet til grundighet og rettssikkerhet balanseres mot hensynet til praktiske ogøkonomiske forhold.

I en tid med sterk vektlegging på kostnadseffektivisering kan hensynet til lave saksbehandlingskostnader tenkes å veie mer enn ellers. I "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning", viser jeg at hensynet til rettssikkerhet står svakt i dagens omstilling av offentlig forvaltning.12 Den relativt løse avveining som fvl § 17 første ledd gir anvisning på med hensyn til utredningers grundighet,kan mot en slik bakgrunn synes å legge til rette for lite inngående saksutredninger.

Etter min mening har det i løpet av de siste 35 årene vært en glidning i retning av mindre strenge krav til saksutredningens grundighet. I hele perioden har det vært erkjent at det i spesielle situasjoner ikke kan stilles like strenge krav til sakens opplysning som når saksbehandling skjer under mer normale forhold. Således sies det i innstillingen av 1958 fra Forvaltningskomitéen at en i krisetider og når avgjørelser må treffes raskt som ved epidemier, ikke alltid har anledning til noen undersøkelse av den enkelte sak.13 Da forvaltningsloven ble revidert i 1977 uttalte departementet at kontrollen med saksmaterialet måtte bli forholdsvis summarisk i mange saker fordi antallet saker var stort.14 Denne uttalelsen gjelder saksutredning i situasjoner som må sies å være av vedvarende karakter. Forutsetningen var altså ikke - som hos Forvaltningskomitéen - akutte og spesielle situasjoner, men det som i løpet av 1970-årene på flere saksområder hadde blitt en normal situasjon preget av mange saker og lange restanser.

De opplegg for saksutredning som er under etablering idag, 16 år senere, og som jeg vil beskrive og drøfte i denne artikkelen, må etter min mening sies å representere enda ett skritt i retning av å utvanne forvaltningslovens formulering om en så god opplysning av saken "som mulig".

I sum vil jeg hevde at - innen masseforvaltningen - vil parten og tredjemenns plikt til å bidra til saksutredningen ofte sette utredningsprinsippet i skyggen. Særlig gjelder dette innenfor ligningsforvaltningen der skattyters og hans medkontrahenters plikt til å sende inn oppgaver er omfattende og detaljert regulert.15 Også i slike tilfelle kan imidlertid utredningsprinsippet sies å ligge i bunn, se f.eks ligningslovens § 8-1 første ledd og § 8-2 første ledd. Begge bestemmelser må sies å forutsette at ligningsmyndighetene gjør visse undersøkelser og vurderinger før ligning.16



4 Endringer av kontrollrutiner

Når saksutredningen i stor grad skjer ved hjelp av partens og tredjemenns utfylling av skjemaer, oppstår det et behov for å kunne kontrollere at oppgavene er korrekte. Et ferskt eksempel på misnøye med ukorrekte opplysninger er oppgaver i hht ligningslovens kap. 6. I forbindelse med gjennomføringen av forenklet selvangivelse, framførte Riksrevisjonen nylig sterk kritikk av ukorrekte og mangelfulle oppgaver fra utredningspliktige banker, forskringsselskaper og forvaltningsorganer.17

Kontroll med alle eller flertallet av de innsendte oppgaver er åpenbart ressurskrevende. Forvaltningsorganet kan derfor spare penger ved å redusere den forutgående kontrollen med opplysninger fra de utredningspliktige, samtidig som maskinell etterkontroll kompenserer for reduksjonen. Før jeg beskriver denne situasjonen nærmere, er det imidlertid nødvendig kortfattet å si noen om bruk av skjemaer, dvs om karakteren av den inngivelse av opplysninger som kan være gjenstand for kontroll.

Som nevnt skjer saksutredningen i masseforvaltningen i stor grad ved hjelp av skjemaer som er utformet av forvaltningsorganet til bruk i en bestemt sakstype. Papirskjemaet spiller fortsatt en helt sentral rolle. Den tidligere nevnte rutinen for tolldeklarering er imidlertid et eksempel på at skjemaer på papir er byttet ut med skjemaer på skjerm, også i relasjon til parter.

Uansett media er skjemaer kjennetegnet ved et begrenset antall rubrikker og dermed angivelse av et begrenset antall relevante saksopplysningstyper 18. I kombinasjon med utredningsplikten kan skjemaet således sies å innebære et pålegg om å innrapportere de opplysningstyper forvaltningsorganet mener er relevante og nødvendige. På papirskjemaet kan en alltid skrive sine kommentarer i randen eller i et åpent felt, men det innbys ikke alltid til det. Ved edb-baserte løsninger må det eksplisitt være tillatt å inngi tilleggsopplysninger til systemet for at dette skal være praktisk mulig.

Felles for skjemaer på papir og skjerm er dessuten at opplysningene ofte ikke kan gis den betegnelse som parten eller tredjemann selvønsker. Den utredningspliktige får i stedet valget mellom på forhånd angitte betegnelser og kategorier. Samlet sett kan bruk av slike skjemaer derfor sies å innebære avlevering av et utvalg, strukturerte og formaliserte saksopplysninger.

Struktureringen og formaliseringen innebærer at oppfyllelse av utredningsplikten medfører noe mer enn rapportering av faktiske forhold. Deler av skjemabruken fordrer således utfylling i henhold til rettslig fortolkning og subsumsjon. Spørres det om du har mottatt pensjon, vil opplysningen være triviell for mange og derfor oppfattes som en faktisk opplysning. I andre tilfelle vil det være tvilsomt hva som i sammenhengen menes med "pensjon". For å ta stilling, kan en ikke slå opp i ordboken. Spørsmålet er av rettslig karakter og må løses ut i fra aktuelle rettskilder. Spørres det om du forsørger barn under 18 år, vil problemstillingen på tilsvarende måte fortone seg som trivielt for de fleste, mens enkelte vil være i villrede. - Barnet er f.eks 17 år, bruker gutterommet og besøker kjøleskapet, men har egen inntekt.

De utredningspliktiges bidrag til saksutredningen kan altså innebære alt fra triviell utfylling av det som oppfattes som faktiske opplysninger, til nedtegning av de utredningspliktiges subsumsjon i spørsmål som kan anses å være rettslig krevende. For forvaltningen eksisterer det derfor et behov for å kunne kontrollere såvel faktiske som rettslige aspekter ved innsendte oppgaver.

Jeg nevnte at en i tilknytning til revisjonen av fvl § 17 i 1977 framholdt at det store antallet saker gjorde at mange saker måtte behandles forholdsvis summarisk 19. Innen dagens masseforvaltning ser selv en summariske saksutredning ut til å være for arbeidskrevende. I stedet etableres behandlingsmåter som kan angis ved stikkordene "redusert kontroll" og "selektiv kontroll".

Tanken bak slik reduksjon og seleksjon i kontrollen, er åpenbart at kontrollinnsatsen skal være mest mulig kostnadseffektiv og derfor settes inn der den gir størst uttelling. I stedet for å kontrollere et bredt tilfang av enkeltsaker, siler en derfor ut et lite antall saker der faren for feil i beslutningsgrunnlaget antas å være størst.

Ved selektiv kontroll siles sakene slik at noen defineres som "ukurante" og får særlig oppmerksomhet, mens andre ses som "kurante" 20. Sorteringen vil ofte skje maskinelt slik som i tolletatens TVINN-system. Ukurantsorteringen kan også skje manuelt, f.eks i henhold til en "silingsinstruks" som i Statens lånekasse for utdanning 21.

For kurante saker blir situasjonen at opplysningene på skjemaene aksepteres som beslutningsgrunnlag uten å ha vært undergitt individuell kontroll av en saksbehandler. Beslutningsgrunnlaget tastes så inn i datamaskinsystemet der edb-programmer beregner forslag til vedtak. Vedtaket sendes deretter til parten.

Det samlede opplegget for kurante saker gir etter min mening en "selvbetjeningsforvaltning". I selvbetjeningforvaltningen utreder parten de faktiske og rettslige forhold selv og får saksopplysningene matet inn i forvaltningens edb-system. Resultatet kommer i posten eller via tele-/datanettet til PCen.

I selvbetjeningsforvaltningen er forvaltningsorganets oppgaver konsentrert rundt det generelle saksbehandlingsopplegget, dvs skjemautforming, utforming av edb-systemet, veiledningshefter m.v. Det er bare de utvalgte ukurante saker som gjennomgår det de fleste av oss forbinder med enkeltsaksbehandling.

Det faktum at en sak klassifiseres som "kurant" av en saksbehandler eller en datamaskin og dermed blir gjenstand for selvbetjening, innebærer selvfølgelig ikke at saken har vært oppfattet som kurant av de utredningspliktige, dvs av de personer som faktisk og rettslig har bidratt til sakens utredning. Et saksbehandlingsopplegg som det skisserte, er m.a.o. i liten grad egnet til å forhindre at utilstrekkelige og uriktige beslutningsgrunnlag legges til grunn for vedtak 22.

Fordi kurante saker ikke undergis en konkret vurdering i forvaltningsorganet, kan det spørres om ikke fvl § 17 første ledd forutsetter en eller annen form for individuell behandling. I så fall kommer selvbetjeningsforvaltningen i et anstrengt forhold til forvaltningsloven.

Forvaltningslovens kapitler IV til VI, herunder § 17, omtaler de enkeltvedtak som omhandles i bestemt form entall; saken. Enkeltsaksbehandling uten individualisert behandling fra forvaltningsorganet må m.a.o. sies å stå i et anstrengt forhold til ordlyden i § 17 første ledd. Individualiserende saksbehandling hos forvaltningsorganet må videre antas å ha vært en underliggende forutsetning da forvaltningsloven ble vedtatt. Dette kan jeg hevde fordi et saksbehandlingsopplegg med saker som er uberørte av saksbehandlerhender, knapt var tenkelig før forvaltningsloven ble vedtatt.

Ved fortolkningen av fvl § 17 første ledd bør en etter min mening likevel ikke legge avgjørende vekt på ordlyden og lovgivers antatte/uutalte forutsetninger. Bestemmelsen gir uttrykk for et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp; undersøkelsesprinippet. Spørsmålet må da stilles om hvorledes selvbetjeningsforvaltningen bør vurderes i lys av dette undersøkelsesprinsippet.

Mitt syn er for det første at det vesentlige ved undersøkelsesprinippet er forvaltningsorganets aktive og upartiske rolle i opplysningen av sakenes faktiske og rettslige sider. Videre må det være avgjørende at den framgangsmåte som velges gir tilfredsstillende opplysning av saken. Om dette oppnås ved hjelp av en individuelt eller generelt rettet framgangsmåte, bør være av mindre betydning. Jeg antar m.a.o. at forvaltningsorganets befatning med saksutredningen etter omstendighetene kan begrenses til hovedsakelig å gjelde det generelt rettede opplegget for utredning, uten at dette kan sies å bryte med det grunnleggende forvaltningsrettslige prinsippet som fvl § 17 første ledd bygger på.

Når kravet til saksutredning etter fvl § 17 første ledd skal bedømmes, bør det samlede saksutredningsopplegget fram til enkeltvedtak tas i betraktning. En slik vurdering vil særlig anskueliggjøre de forbindelseslinjer som eksisterer mellom fvl § 17 om saksutredning og fvl § 11 om veiledning.

Vurderingen bør omfatte saksutredningen i minst tre faser. For det første bør utformingen av det som kan kalles "utredningsoppdraget" bedømmes. Med dette sikter jeg til forvaltningsorganets utforming av skjemaer på papir eller skjerm, tilhørende veiledning/brukerhåndbok, vedlagte regelverk samt annet materiale som følger med, jf veiledningsforskriftens § 8.23.

For det andre bør situasjonen rundt oppfyllelse av utredningsplikten, d.v.s. i tilknytning til skjemautfyllingen vurderes, jf veiledningsforskriftens § 5. Det bør f.eks være av betydning hvilken tilgang til hjelp og veiledning fra vel kvalifiserte tjenestemenn som tilbys de utredningspliktige.

Den tredje fasen som bør vurderes er forvaltningsorganets behandling av de innkomne opplysningene. Her vil særlig kriteriene for å sortere ut ukurante saker til individuell behandling stå sentralt, dessuten andelen av ukurante saker. F.eks vil det være stor forskjell på en beskjeden og maskinell ukurantsortering og en manuell sortering der parten selv kan velge å kategorisere sin sak som ukurant, f.eks fordi parten selv antar at saken representerer et tvilstilfelle. Forespørselen til skattytere fra Skattedirektoratet vedrørende forenklet selvangivelse kan ses som en slik partsstyrt ukurantsortering: Direktoratet foreslår at ligningsbehandlingen skjer på forenklet måte, men skattyter har anledning til å velge vanlig ligningsbehandling.

Oppsummeringsvis vil jeg under dette punktet hevde at spørsmålet om forvaltningsorganets utredning av enkeltsaker er tilstrekkelig eller ikke, må vurderes ut ifra en helhetsvurdering der forvaltningsorganets individuelt rettede kontroller ses i sammenheng med de av organets informasjons- og veiledningstjenester som spesielt er innrettet mot å sørge for at de utredningspliktige inngir et riktig beslutningsgrunnlag. Når forvaltningsorgantes aktive informasjonsinnsamling og kontroll med opplysninger fra utredningspliktige reduseres, må dette til en viss grad kompenseres i form av beredskap og kapasitet m.h.t. den veiledning og informasjon som er påkrevet for at de utredningspliktige selv skal kunne opplyse saken på en tilfredsstillende måte.



5 Registerutredning; begrepet og registerutredning som del av ordinær saksbehandling

Den andre type endring som jeg vil nevne, og som berører masseforvaltningens saksutredning, gjelder muligheten for å få et saksforhold opplyst ved hjelp av opplysninger som allerede finnes i edb-registre i eller utenfor forvaltningsorganet. Dette representerer - i dobbelt forstand - en "øko-logisk" tilnærming til offentlig forvaltning. Målsettingen er nemlig "gjenbruk" av opplysninger som allerede er samlet og registrert for andre formål, eller som er samlet inn for flere formål. Jeg velger å betegne dette "registerutredning". "Kobling", "samkjøring" og "enkeltoppslag" er betegnelser på teknikker som kan nyttes ved registerutredning. Her kommer jeg imidlertid ikke nærmere inn på tekniske framgangsmåter.

Registerutredning kan tenkes å dekke størstedelen av behovet for saksopplysninger, eller den kan anvendes for å innhente en begrenset del av de nødvendige opplysningstypene. En kan skille mellom to kategorier registerutredning etter den fase av saksbehandlingen utredningen utføres i. For det første skjer registerutredning som ledd i førsteinstansens ordinære saksbehandling. Dette kan enten skje samlet for mange saker, slik som ved Husbankens behandling av saker om bostøtte og Skattedirektoratets behandling av forenklet selvangivelse. Alternativt kan registerutredningen skje fortløpende, d.v.s. for én sak ad gangen. Bruk av Pensjonsregisteret og Arbeidsgiver-/Arbeidstakerregisteret er eksempler på dette. For det andre skjer registerutredning som ledd i forvaltningens stikkprøvekontroll av beslutningsgrunnlag etter at vedtak er truffet. Et sentralt eksempel er den nylig opprettede Dagpengekontrollen i arbeidsmarkedsetaten som samkjører ulike registre for å avdekke misbruk av dagpenger ved arbeidsledighet.

Begrepet "registerutredning" er m.a.o. en overbygning over ulike teknikker og situasjoner der saksinformasjon lagret på edb-medier nyttes til å opplyse saksforhold. Registerutredning står i kontrast til slik opplysning av saksforhold som skjer ved å søke informasjon hos personer, f.eks hos parten og utredningspliktige tredjemenn. Kort sagt innebærer registerutredning muligheter for automatisering, mens informasjonsinnsamling direkte fra personer ofte er tid- og arbeidskrevende. Ved registerutredning mister en imidlertid den konkrete vurderingen av de foreliggende saksforhold.

Problemer knyttet til registerutredning i form av kobling av edb-registre, er godt kjent fra den rettsinformatiske litteraturen 24. På basis av denne litteraturen kan det legges til grunn at vi vet forholdsvis lite om kvaliteten av ulike registre, samtidig som det finnes klare eksempler og indikasjoner på at registerkvaliteten er et problem. Problemene kan kort angis ved stikkord som "adekvans", "korrekthet" og "oppdatering".

Ved registerutredning som ledd i ordinær saksbehandling kunne en tenke seg at forvaltningsorganet selv foretok en eller annen kontroll med de innhentede opplysningene. Dette ville imidlertid bli uforholdsmessig dyrt og spise opp meget av den gevinst edb-bruken gir. Ved de nevnte rutiner for registerutredning i Husbanken og Skattedirektoratet er således parten blitt tildelt en sentral rolle i bestrebelsene på å etablere et korrekt beslutningsgrunnlag. Ved forenklet selvangivelse er en slik ordning også i overensstemmelse med ligningsloven § 4-3 annet ledd. I disse tilfellene gir registerutredningen ferdig utfylte skjemaer med forslag til beslutningsgrunnlag på basis av opplysninger fra registrene 25. Skjemaene sendes parten for kontroll. I Skattedirektoratets og Husbankens rutiner skal ikke parten positivt bekrefte opplysningenes riktighet. Derimot skal parten protestere innen en angitt frist dersom han mener det forslag til beslutningsgrunnlag som forvaltningen presenterer inneholder feil eller er ufullstendig 26.

Bestemmelsen i fvl § 17 annet ledd fastsetter en plikt for forvaltningsorganet til under saksforberedelsen å forelegge for parten opplysninger fra tredjemenn om parten eller partens virksomhet. Bestemmelsen skal sikre kontradiksjon og meningsutveksling under saksforberedelsen 27. Lignende bestemmelser finnes f.eks i særlovgivningen, f.eks i ligningslovens § 6-17 tredje ledd.

Av motivene til forvaltningsloven går det fram at informasjonsplikten både gjelder iforhold til opplysninger fra registre og opplysninger som har blitt til i anledning saken 28. Det er imidlertid en avgjørende forskjell mellom disse to kategoriene opplysninger. Ved registerutredning er opplysningene normalt blitt til før saken det skal treffes enkeltvedtak i oppstod. Riktignok vil det kunne være kjent at visse opplysningstyper fra utredningspliktige tredjemenn vil bli innberettet til forvaltningsorganet. Likevel er "saken", d.v.s. den kontekst opplysningen avleveres i, ukjent.

I motsetning til den situasjon som oppstår når opplysninger innhentes direkte fra en person, kan opplysninger som fastlegges ved registerutredning ikke sies å uttrykke noens mening om det aktuelle saksforholdet. I høyden kan registeropplysningene ses som "antagelser" om hva som kan være et korrekt beslutningsgrunnlag, basert på tidligere avgjørelser eller disposisjoner innen den utredningspliktiges organisasjon.

Unntaksbestemmelsene i fvl § 17 annet ledd, bokstav b åpner for å unnlate å informere parten i tilfelle der rask avgjørelse er påkrevet av hensyn til andre parter eller offentlige interesser. Jeg mener at en ved registerutredning bør legge til grunn en restriktiv fortolkning av denne unntaksbestemmelsen. Begrunnelsen er at opplysninger fra registerutredninger ikke uttrykker noens mening om et konkret saksforhold. Derfor er det grunn til å anta at registeropplysninger vil kunne inneholde feil og ufullstendigheter i større grad enn i saker der personer avgir opplysninger i en kjent kontekst.

Fvl § 17 annet ledd, bokstav c gjør unntak fra informasjonsplikten i tilfelle der opplysningen "ikke har avgjørende betydning for vedtaket". Opplysninger som samles inn har primært betydning for de sakstyper de direkte er innsamlet for. I en forvaltning der registerutredning er satt i system, vil opplysningstyper som anses å være av liten eller ingen betydning for utfallet av den aktuelle saken likevel kunne få innvirkning i framtidige saker i vedkommende forvaltningsorgan eller i et annet forvaltningsorgan. I en sak for Sivilombudsmannen fra 1975 var f.eks husstandens inntekt uriktig beregnet, uten at dette virket inn på tildeling av bostøtte fra Husbanken det første året. Husbanken hadde lagt et uriktig antall husstandsmedlemmer til grunn for beregningen. Året etter ble feilen gjentatt, men nå med det resultat at den samlede inntekten overskred en maksimumsgrense. Den feil som var uten betydning for resultatet første år, gav derfor uriktig vedtak året etter.

Opplysninger som kan brukes til registerutredning, bør etter min mening ikke kunne unntas etter fvl § 17 annet ledd, bokstav c. Slik bestemmelsen idag lyder, vil det imidlertid være tillatt å gjøre unntak. De lege ferenda mener jeg således det er på sin plass å utvide plikten til å informere i henhold til fvl § 17 annet ledd, ved å snevre inn unntaksbestemmelsen i bokstav c.



6 Registerutredning som etterkontroll

Den andre typen registerutredning jeg nevnte gjelder etterkontroll med innsendte oppgaver fra de utredningspliktige og dermed kontroll med enkeltvedtak som allerede er fattet. Som ved selvbetjening ellers, kan verken glemske eller uærlige personer følge seg trygge, fordi det i ettertid utføres stikkprøvekontroller. Slik utredning har fått en viss oppmerksomhet i media. Dette gjelder særlig kontroll med misbruk av arbeidsledighetstrygd. Omfattende etterkontroll må ses som utslag av den selvbetjeningforvaltning og manglende forutgående kontroll som jeg tidligere har beskrevet. Moderne kontrollteknikker gjør det mulig å søke gjennom og "sile" et stort antall saker, for så å gå inn på individuell kontroll av saker som synes å være mistenkelige. Formålet er m.a.o. å avdekke avgjørelser som bygger på et uriktig beslutningsgrunnlag og som etter omstendighetene kan omgjøres p.g.a. ugyldighet, i henhold til fvl § 35, første ledd bokstav c, jf fvl § 41. Arbeidsmarkedsetaten er eksempel på en etat der gjennomgang av et stort antall saker med sikte på omgjøring uten klage er gjort til en del av det ordinære saksbehandlingsopplegget.

Jeg har ikke her tid til å gå inn på de mange rettsspørsmål som knytter seg til registerutredning som ledd i etterkontroll og omgjøring av enkeltvedtak. Jeg vil begrense meg til spørsmålet om forvaltningen står fritt med hensyn til den nærmere innretning av kontrollen. Diskusjonen kan delvis ses som en konkretisering av personverninteressen i "å unngå en overdreven kontroll" 29.

Tidligere har jeg understreket at partens og tredjemenns utfylling av skjemaer kan innebære stillingtagning til vanskelige juridiske spørsmål. Jeg har også beskrevet hvorledes en innen masseforvaltningen reduserer den forutgående kontroll med slike skjemaer. Når det samtidig settes meget inn på å foreta etterkontroll, kan spørsmålet stilles om det gjelder noe krav om balanse i forvaltningsorganets samlede kontroll med vedtak. Er det m.a.o. i orden at det i forvaltningsorganets samlede kontrollopplegg legges ensidig vekt på kontroll med misbruk og svindel, mens feil som skyldes kunnskapsmangel, misforståelser og forglemmelser får lite eller ingen oppmerksomhet?

Etter min mening taler meget for å stille krav til balanse i forvaltningsorganets samlede saksutredning, inklusive den rutinemessige saksutredningen som tar sikte på omgjøring av fattede vedtak. Forutgående og etterfølgende saksutredning må m.a.o. ses under ett.

Jeg mener dette følger av undersøkelsesprinsippet i forvaltningsretten. Prinsippet innebærer et visst krav om upartiskhet og likevekt fra forvaltningsorganets side. Det er da problematisk med en omlegging av saksbehandlingsrutinene som innebærer reduksjon av kontrollrutiner før vedtak som er egnet til å avdekke feil uansett årsak, samtidig som omfanget av rutinemessig etterkontroll av vedtak som utelukkende er rettet inn mot misbruk og unndragelser,økes.

Riktignok må en i stor grad akseptere at forvaltningen reduserer saksutredning og kontroll p.g.a. kostnadsmessige og bemanningsmessige årsaker. Slike reduksjoner må imidlertid ikke lede til en klar ubalanse som gir et bilde av et forvaltningsorgan som i sin kontroll ensidig forfølger det offentliges interesser.



7 Oppsummering og avslutning

I denne artikkelen har jeg rettet oppmerksomheten mot to viktige trekk ved saksutredningen i moderne masse forvaltningen. En viktig konklusjon er at den forholdsmessige betydningen av parters og tredjemenns bidrag til saksutredningen synes åøke, fordi forvaltningen kun ser på et lite utvalg enkeltsaker. Jeg mener at det selvbetjeningsprinsipp som dermed blir lagt til grunn i de mange saker som ikke undergis noen individuell behandling, etter omstendighetene kan godtas ift fvl § 17 første ledd. Forutsetningen må imidlertid være at det samlede opplegget for saksutredning og veiledning kan anses å legge til rette for korrekte beslutningsgrunnlag.

Samtidig som forvaltningen reduserer det individuelt rettede arbeidet med enkeltsaker før vedtak treffes,øker den etterfølgende kontrollen med vedtak som har gitt positivt resultat for parten. Formålet er å avdekke misbruk og skattesnyteri. Det siste poenget jeg vil oppsummere er behovet for å vurdere balansen mellom forvaltningsorganets etterforskningsaktige kontroller og dets kontroller som også kan være til partenes gunst.

Spørsmålet om mangelfull saksutredning og opplysning av enkeltsaker har særlig betydning ved vurdering av spørsmålet om gyldigheten av enkeltvedtak. Et grunnprinsipp i ugyldighetslæren er at feil ved saksbehandlingen bare kan lede til ugyldighet dersom det er grunn til å regne med at feilen kan ha virket inn på innholdet av enkeltvedtaket, se fvl § 41. Som påpekt av Justisdepartementet ved lovrevisjonen i 1977 har forvaltningen dessuten en vid adgang til å omgjøre vedtak som er fattet etter eget tiltak30. Enkeltvedtak i en sak som åpenbart er for dårlig opplyst kan m.a.o. likevel være gyldig dersom det er grunn til å tro at den mangelfulle utredningen av saken ikke har virket inn på vedtaket. Sett mot en slik bakgrunn kan spørsmålet om forvaltningsorganets saksutredning synes å være av forholdsvis liten betydning.

Innen masseforvaltningen er det imidlertid forhold som taler for å tillegge spørsmål om saksutredning stor vekt. Innsamling av saksopplysninger på skjemaer representerer enøkonomisering med informasjonsinnsamlingen. Ofte vil de fleste av de opplysninger som samles inn således være nødvendige for å treffe avgjørelse. Feil og mangler ved dette beslutningsgrunnlaget vil derfor med forholdsvis høy grad av sannsynlighet virke inn på resultatet. Det er her viktig å huske på at massesaksbehandling i stor grad - direkte eller indirekte - gjelder tallbehandling. Er det feil ved en av tallopplysningene, skal det som regel meget til at beregningen slumper til å gi et riktig resultat. Situasjonen er her en annen enn i tilfelle der vedtaket beror på en helhetsvurdering, f.eks et skjønn. I slike tilfelle kan en ikke på uttømmende måte forhåndsspesifisere momentene, og de kan ikke settes i et bestemt mønster slik det er mulig med tall som inngår i aritmetiske operasjoner.

I "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning" argumenterer jeg for et "føre var- prinsipp" i forvaltningens systemutvikling 31. På lignende måte mener jeg det må legges stor vekt på å unngå feil i beslutningsgrunnlaget innen masseforvaltningen. Innsatsen bør her som ved systemutvikling settes inn på et generelt nivå, d.v.s. innenfor de tre fasene av saksutredningen som jeg tidligere har gjort rede for.

I denne artikkelen har jeg tegnet bildet av en fragmentert saksbehandling, dvs en saksbehandling der de enkelte faktiske og rettslige delspørsmål som en må ta stilling til for å treffe et enkeltvedtak, i meget begrenset utstrekning undergis en samlet vurdering av et menneske: Forvaltningstjenestemannen vurderer ikke kurante saker på individuelt nivå, de fleste parter må antas å ha begrensede muligheter til å overblikke rettsvirkningene av de beskrivelser de inngir, og tredjemenn kjenner som regel kun utvalgte sider av den enkelte sak. Den samlede behandlingen, selve sammenbindingen eller defragmenteringen skjer i datamaskinen.

En viktig oppgave innen selvbetjeningsforvaltningen blir å sørge for at parten selv blir istand til å danne seg et helhetlig bilde av sin egen rettssituasjon. Da er det ikke tilstrekkelig med personer er satt istand til å fylle ut skjemaer og derigjennom utrede sine egne saker. I tillegg trenger de å bli klar over de nøyaktige behandlingsregler som edb-programmene uttrykker. Dette understreker sammenhengen mellom de spørsmål vedrørende saksutredning som jeg her har tatt opp til behandling, og spørsmål vedrørende "systemtransparens" som jeg diskuterer i min avhandling 32.



[Hovedside] - [Bibliografi]




Fotnoter

1 Artikkelen er basert på forfatterens prøveforelesning for den juridiske doktorgraden, selvvalgt emne, den 26. november 1993.

2
Se særlig "Program for modernisering av statlig forvaltning", høringsutkast 5. juli 1985 (Moderniseringsprogrammet), Program for fornyelse av statsforvaltningen (Fornyelsesprogrammet), godkjent ved kgl. res. 22. mai 1987, trykket som særskilt vedlegg til St. meld. nr 4, 1987-88, "Perspektiver og reformer i den økonomiske politikken", Arbeids- og administrasjonsdepartementets omstillingsplan for statlig virksomhet i 90-årene: Arbeids- og administrasjonsdepartementets forvaltningspolitiske retningslinjer og tiltak, Oslo 1992 og St. meld. nr 35 (1991-92) Statens forvaltnings- og personalpolitikk. Fundament for fellesskap.

3
De to andre målene er "god politiske styring" og "brukerrettede virksomheter". Se Arbeids- og administrasjonsdepartementets omstillingsplan for statlig virksomhet i 90-årene: Arbeids- og administrasjonsdepartementets forvaltningspolitiske retningslinjer og tiltak, Oslo 1992, s 9.

4
En oversiktsbeskrivelse av informasjonsbehandlingen fram til enkeltvedtak i edb-basert forvaltning finnes i Schartum: "Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning", Universitetsforlaget 1993, kapittel 6.

5
Se f.eks Ragnar Dag Blekelig, Hva er personvern? I: Blekeli, Ragnar Dag og Knut S Selmer "Data og personvern", Universitetsforlaget 1977, s 13-26 og Knut S Selmer, Det stramme samfunn, I: Ragnar Dag Blekeli og Knut S Selmer "Data og personvern" Universitetsforlaget 1977, s 27-42

6
Se f.eks Jon Bing, Automatiseringsvennlig lovgivning, I: Tidsskrift for Rettsvidenskap 1977 ( s 195-229) og Datamaskinassisterte forvaltningssystemer i et forvaltningsrettslig perspektiv, I: Jussens venner 1984 (s 174-185). Se også Jon Bing, New Technology, the Law and the Future of Scandinavian Communities, I; "Axion, Information Technology and Law. A Compilation", s 127-39.

7
Se Torstein Eckhoff, Domstolskontrollen med forvaltningen i Norge, bl.a trykket i "Utvalgte artikler fra Venner", hefte II, Universitetsforlaget (1970), s 117-42 og Eckhoffs Forvaltningsrett, 4. utgave, TANO 1992, s 489-91.

8
Se 1992-utgaven, bind II, s 20-27.

9
Se Backers Naturvern og naturverninngrep, Universitetsforlaget 1986, på s 636-66.

10
Se lov av 10. juni 1966 nr 5 om toll.

11
Se f.eks Eckhoff (1992). Eckhoff, Torstein: Forvaltningsrett, 4. utgave, TANO, Oslo 1992, s 490 og Frihagen, Arvid: Forvaltningsloven. Se Dag Wiese Schartum, Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning, Universitetsforlaget 1993, s 93 flg.

13
Se "Innstilling fra komitéen til å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning", avgitt 13.mars 1958.

14
Se Ot. prp nr 3 for 1976/77 s 71, til fvl § 17.

15
Se ligningsloven av 13. juni 1980 nr 24, kapitlene 4 og 6.

16
I ligningslovens § 8-1 heter det f.eks: "Ligningsmyndighetene avgjør hvilket faktisk forhold som skal legges til grunn for ligningen av den enkelte skattyter etter en prøving av de opplysninger han har gitt, og de øvrige opplysninger som foreligger." Riktignok er det slik at forvaltningsloven ikke gjelder for ligningsforvaltningen, se ligningslovens § 1-2, jf § 1-1. Likevel kan det alminnelige utredningsprinsipp som fvl § 17 f¢rste ledd uttrykker, få betydning ved fortolkningen av ligningslovens bestemmelser.

17
Se dokument nr 1 1993 fra Riksrevisjonen, s 25.

18
Slike begrensninger ved skjemaet kan imidlertid ikke antas å frita forvaltningsorganet fra å ta stilling til opplysninger som framkommer på annen måte, se Sivilombudsmannens årsmelding 1988 s 109.

19
Se Ot. prp. nr. 3, 1976-77, s 71, 2. spalte. En viste også til forvaltningens vide mulighet til å rette feil.

20
"Lett ligning" er det uttrykk en innen ligningsforvaltningen bruker om saker som ikke er plukket ut for særlig kontroll.

21
Også her skjer deler av ukurantsorteringen maskinelt, se Dag Wiese Schartum, En rettslig undersøkelse av tre edb-systemer i offentlig forvaltning, Complex 1/89, s 100-26.

22
I Sivilombudsmannens årsmelding 1982 s. 112 var en sak vedrørende forlengelse av en lærlingkontrakt ansett å være "kurant" til tross for at lærlingen ikke var h&slash;rt eller hadde godkjent forlengelsen. Under henvisning til fvl § 17 første ledd uttalte Sivilombudsmannen at en slik framgangsmåte ikke gav noen tilstrekkelig garanti for ivaretakelse av lærlingens rettigheter (s. 112).

23
Sivilombudsmannens årsmelding for 1985 s. 132 gir et eksempel fra fiskeriforvaltningen på en skjemautforming med veiledning som etter Sivilombudsmannens mening var "lite egnet" til å klargjøre hvilke opplysninger som skulle legges fram (s. 135). Skattedirektoratets veiledning for utfylling av lønns- og trekkoppgaven er visstnok et eksempel på en veiledning som mange utredningspliktige har vanskeligheter med å forstå.

24
Se f.eks Jon Bing, Automatiseringsvennlig lovgivning, I: Tidsskrift for Rettsvidenskap 1977 (s. 195-229), særlig s 208-10, og Jon Bing, Datamaskinassisterte forvaltningssystemer i et forvaltningsrettslig perspektiv, I: Jussens venner 1984 (s. 174-185), særlig s. 180-82.

25
Ved forenklet selvangivelse kalles dette "ligningsutkast", se ligningsloven § 8-1 fjerde ledd.

26
En tvist om riktig beslutningsgrunnlag etter registersamkjøring innen Husbankens bostøtteordning er referert i Dag Wiese Schartum, Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning, Universitetsforlaget 1993, s. 236 flg.

27
Jf Ot prp nr 3 for 1976-77, s. 73.

28 Se Ot prp nr 3 for 1976-77, s. 73.

29
Se Knut S Selmer, Det stramme samfunn, I; Ragnar Dag Blekeli og Knut S Selmer (red) "Data og personvern", Universitetsforlaget 1976, s. 35 flg.

30
Se f.eks fvl § 35.

31
Se s. 248 flg.

32
Se om dette i Dag Wiese Schartum, Rettssikkerhet og systemutvikling i offentlig forvaltning, Universitetsforlaget 1993, særlig kapittel 13.