Kåre Lilleholt:

EU og Noreg

1                    Innleiing

I kong Kristian den femtes lovbøker for Danmark og for Noreg finn ein uttrykket ”Halsløs Gierning”. Det var gjerningar som førte til tap av hovudet. Seinare er uttrykket vorte ståande som ein utvitydig karakteristikk av slikt som forstandige folk ikkje bør finne på. Det å innleie for ei nordisk forsamling om EU og Noreg er i seg sjølv eit dristig føretak, og for ein jurist som ikkje på noko tidspunkt har rekna Europa-retten som eit spesiale, er det nok nærast halslaus gjerning. Til forsvar for hovudet vil eg understreke at dette berre skal bli eit grovt oversyn over utvikling og status for det norske forholdet til Den europeiske union, med nokre døme på korleis EU kan påverke kvardagen for ein vanleg norsk formuerettsjurist.

2                    Historikk

Gjennom førti år har EU – tidlegare EEC og EF – spela ei viktig rolle i norsk politikk; svært viktig kan ein seie med tanke på at landet aldri har vore medlem.

Da den første framstøyten vart gjord, var ikkje Roma-traktaten meir enn fem år gammal. Stortinget gjorde i 1962 vedtak om at Noreg skulle søkje medlemskap i EEC, saman med Danmark og Storbritannia. Saka var kontroversiell i Noreg, og motstanden mot medlemskap var alt organisert da søknaden måtte leggjast bort fordi den franske presidenten Charles de Gaulle stengde døra for Storbritannia. I 1967 var det ein liten reprise: Noreg ville søkje, saman med Danmark og Storbritannia, men det viste seg at det framleis ikkje var noka fransk opning.

Først etter at franske studentar og arbeidarar av heilt andre grunnar hadde innteke Paris’ gater, og den franske presidenten i 1969 måtte prioritere sine memoarar, var portane opne, og det var klart for ny runde. Noreg søkte på nytt medlemskap, denne gongen saman med Danmark, Irland og Storbritannia. Avtalen om medlemskap var ferdigforhandla i 1972, og den 25. september 1972 – etter den mest engasjerte og opprivande politiske striden i norsk etterkrigshistorie – viste resultatet av ei folkerøysting at 53,5 prosent hadde sagt nei til medlemskap. I dei andre søkjarlanda gjekk det som kjent annleis.

Frå 1973 hadde Noreg ein handelsavtale med EF som stort sett gav tollfri handel med industrivarer. Det som mange trudde var ei død sak, vakna så smått til live att da forhandlingane mellom EFTA-land og EU om eit ”europeisk økonomisk samarbeidsområde” tok til i 1989. Om dette EØS, som er den norske nemninga, var tenkt som ein mjuk overgang til medlemskap eller som ei varig ordning, veit vi ikkje sikkert. I alle fall var forhandlingane om medlemskap i gang for både Austerrike, Finland, Noreg og Sverige før EØS-avtalen i det heile var sett i kraft. Avtale om norsk medlemskap låg på bordet i 1994, og det var tid for ny folkerøysting. Denne gongen sa 52,2 prosent nei. Dei tre andre landa gjekk inn i EU, berre eitt år etter at EØS-avtalen vart sett i kraft. Sveits godtok ikkje EØS-avtalen, og den eksklusive klubben av EFTA-land i EØS-samarbeidet er dermed Island, Liechtenstein og Noreg.

Gjennom EØS-avtalen er Noreg langt på veg ein del av den europeiske marknaden, og landet har forplikta seg til å gjera store delar av regelverket i EU til nasjonal rett. Men det er viktige unntak òg. Som utgangspunkt er ikkje landbrukspolitikk og fiskeripolitikk omfatta av avtalen, og avtalen omfattar sjølvsagt heller ikkje område som utarikspolitikk eller økonomisk og monetær union, for å nemne noko. Som vi straks skal sjå, er omfanget av EØS-samarbeidet ikkje fastlagt ein gong for alle. Det har stått strid om fleire utvidingar av samarbeidet, men stort sett har skeptikarane måtta gje tapt. Ikkje uventa var det ei viss uro med tanke på EØS-avtalen og den norske oljeutvinninga, men i 1995 vart i alle fall EUs konsesjonsdirektiv ein del av EØS-samarbeidet. I 1997 fekk vi den såkalla Veterinæravtalen, som er ei utviding av EØS-samarbeidet i høve til veterinær grensekontroll. Noreg godtek at dyr frå EU kan passere grensa utan altfor omfattande undersøkingar, medan den norske fisken kan passere andre vegen. Mange kjende seg kalla til å minne om sine åtvaringar da det for nokre veker sia var mistanke om kugalskap hos ein okse importert frå Danmark. Etter tidkrevjande analysar fekk oksen til slutt si friskmelding post mortem. Som den hittil siste tilveksten kan nemnast at Noreg og Island – utanom EØS-avtalen – har slutta seg til Schengen-samarbeidet om grensekontroll, politisamordning m.m.

I det siste har spørsmålet om medlemskap i EU vore framme stendig oftare. Det skal eg koma attende til om litt.

3                    EØS-avtalen[1]

3.1              Oppbygging og organ

Dei viktigaste sidene ved EØS-avtalen er sikkert godt kjende for dei fleste her, men vi kan tillata oss ein ørliten repetisjon.

Hovuddelen av EØS-avtalen har vore omtala som eit motstykke til Roma-traktaten; mange av artiklane svarar ordrett til artiklar i den traktaten. Her er mellom anna prinsippa om fri flyt av varer, tenester, personar og kapital fastslegne for heile EØS-området. I tillegg kjem ei rekkje protokollar som regulerer spørsmål som er spesielle for EØS. Til sist har ein 22 vedlegg med lister over rettsakter frå EU som skal gjennomførast i dei andre EØS-landa.

Det mest spesielle med EØS-avtalen samanlikna med andre internasjonale avtalar er den dynamiske karakteren. Når nye reglar er innførte i EU på eit område som er omfatta av avtalen, skal samarbeidsorganet EØS-komiteen helst vedta å gjennomføre dei same reglane for heile EØS. Blir det ikkje semje i komiteen mellom EFTA-landa og EU-landa, kan resultatet bli at den delen av EØS-avtalen som dei nye reglane gjeld, blir sett ut av kraft (art. 102). Kvart EFTA-land har ein vetorett i den forstand at det kan hindre vedtak i EØS-komiteen om gjennomføring av nytt regelverk, men konsekvensane er altså svært alvorlege ikkje berre for landet sjølv, men også dei andre EFTA-landa, og til no har ikkje vetoretten vore aktuell. EFTA-landa må formelt sett ta det dei blir serverte frå EU. Men det må framhevast at sakkyndige frå EFTA-landa er med i førebuinga av nye rettsakter i EU (art. 100), og den faktiske innverknaden kan vera reell nok.

Skal ein samanlikne med ei reise, kan ein likevel seie at tre av passasjerane ikkje har noko dei skal ha sagt om reiseruta, men dei kan når som helst få stige av. Og det kan vera langt å gå heim att.

Eit eige overvakingsorgan, ESA, skal sjå til at EØS-reglane blir etterlevde i EFTA-landa, både av statane og av private. Dette er ein parallell til kontrolloppgåvene i Kommisjonen. Dessutan er det etablert ein særleg domstol, EFTA-domstolen. Denne domstolen skal mellom anna avgjera klager over vedtak i overvakingsorganet og gje rådgjevande utsegner om EØS-retten til nasjonale domstolar.

Vi skal koma attende til eit par døme på korleis overvakingsorganet og domstolen arbeider.

3.2              Gjennomføring i nasjonal rett

EØS-avtalen er folkerettsleg. Utgangspunktet er klårt nok: Ein folkerettsleg avtale gjeld ikkje som norsk rett berre fordi avtalen er bindande for Noreg; reglane må gjennomførast som norske reglar. Dette ”dualistiske” prinsippet vart stadfesta av norsk Høgsterett i eit velkjent obiter dictum så seint som i 1997 (Rt. 1997.580): Dersom ei norsk lov er i strid med ein traktat, skal norske domstolar leggje lova til grunn. Vi skal sjå at EFTA-domstolen har godteke dette utgangspunktet: Statane har ikkje forplikta seg til å gje EØS-retten direkte verknad i nasjonal rett.

Gjennomføringa av EØS-avtalen skjer etter ein nokså komplisert modell:

Ved § 1 i EØS-lova[2] er heile hovuddelen av EØS-avtalen – som altså mellom anna inneheld konkurransereglar, reglar om statsstøtte og eit generelt forbod mot forskjellsbehandling på nasjonalt grunnlag – gjord til norsk lov, korkje meir eller mindre.[3] Slik sett er det ingen skilnad mellom EØS-avtalen og gjeldsbrevlova eller kjøpslova.

Men det er altså berre hovuddelen av avtalen som med eitt slag er gjord til norsk lov. For dei mange rettsaktene som er omfatta av vedlegga til avtalen, må gjennomføringa skje på den omstendelege måten. For kvar rettsakt må ein vurdere om lover og forskrifter må endrast, eventuelt om ein treng nytt regelverk. Forordningane står i ei særstilling. Dei får status som lov gjennom eigne lover; her skal ikkje noko overlatast til den norske lovgjevarens tolking av forordninga.

Ein pussig regel går fram av EØS-lova § 2: Lovføresegner som tener til å gjennomføre Noregs plikter etter avtalen, skal i tilfelle konflikt gå framom andre føresegner om same forhold. Ved første augekast ser dette ut til å vera eit rangprinsipp, eit prinsipp om at lover som gjennomfører EØS-plikter, er lex superior i høve til andre lover. Men slik er det ikkje. Denne § 2 har sjølv berre meinig status som vanleg lov. I høve til eldre lovgjeving kan ein kanskje seie at § 2 har derogatorisk kraft. Men det er ikkje etter nasjonal rett noko som hindrar at den norske lovgjevaren når som helst han måtte vera i det lunet, gjev lover i strid med EØS-retten.

For samanhengens skuld må det nemnast at folkerettslege plikter er eit tungtvegande tolkingsmoment i høve til nasjonal rett, men ikkje all motstrid let seg tolke bort.

3.3              Nokre eksempel

Til illustrasjon av forholdet mellom norsk rett og den delen av EU-retten som er omfatta av EØS-avtalen, kan vi ta for oss nokre få eksempel. Det første eksempelet gjeld ansvaret for gjennomføring av reglane i nasjonal rett. Det andre eksempelet viser korleis motstrid mellom EØS-rett og nasjonal rett kan koma inn i tvistar mellom private partar. Det tredje eksempelet skal kort vise at reglar som skal sikre konkurransen, kan få nokså uventa sideverknader.

I den første saka var det den islandske staten som måtte halde for.[4] Erla María Sveinbjörnsdóttir vart nekta utbetaling under den islandske ordninga med lønsgaranti i konkurs med den grunngjevinga at ho var søster til ein viktig aksjeeigar i konkursselskapet. Dette meinte ho var i strid med eit rådsdirektiv som var omfatta av EØS-avtalen, [5] og ho gjekk til sak mot den islandske staten og kravde skadebot for mangelfull gjennomføring av EØS-avtalen. Byretten i Reykjavík bad om rådgjevande utsegn frå EFTA-domstolen. EFTA-domstolen kom til at dei islandske reglane var i strid med rådsdirektivet. Meir interessant er domstolens oppfatning av skadebotreglane. Domstolen tok som utgangspunkt at rådsdirektivet ikkje hadde direkte verknad, og noko anna var heller ikkje påstått av partane. Islandske domstolar måtte halde seg til islandsk lov. Men EFTA-domstolen meinte det måtte tolkast inn eit prinsipp i EØS-avtalen om at staten kunne bli skadebotansvarleg i høve til einskildindivid for manglande gjennomføring av avtalepliktene.

Formulert på ein annan måte: EØS-avtalen krev ikkje at einskildindivid skal kunne rette krav mot staten på grunnlag av eit ikkje gjennomført direktiv, men derimot at einskildindivid skal kunne rette skadebotkrav mot staten for manglande gjennomføring. Men dette er òg ein folkerettsleg regel. Vi veit ikkje enno om ein slik skadebotregel er ein del av islandsk eller norsk rett. Vi veit berre at det er i strid med EØS-avtalen dersom ein slik skadebotregel ikkje finst i nasjonal rett. EFTA-domstolen meinte for sin del at det er naturleg å tolke nasjonal lovgjeving på det viset at gjennomføringa av EØS-avtalen omfattar ein slik skadebotregel. Men det er ei rein meiningsytring; EFTA-domstolen avgjer ikkje kva som er nasjonal rett.

Det er verdt å merke seg at EFTA-domstolen bygde skadebotansvaret på EØS-avtalen utan å trekkje inn det skadebotansvaret som er utvikla av EF-domstolen. Synspunktet var altså ikkje at skadebotprinsippet følgde med på grunnlag av prinsippet om homogen tolking av EØS-reglane og EU-reglane (EØS-avtalen art. 6). Men når EFTA-domstolen går inn på det nærare innhaldet i den skadebotregelen EØS-retten krev, kan ein kjenne seg att frå EF-domstolens praksis:[6] Det må vera tale om direktiv som skal gje individuelle rettar, det må vera eit tilstrekkeleg alvorleg brot på plikta til gjennomføring, og det skal vera årsakssamanheng mellom brotet og det økonomiske tapet.

Spørsmålet om eksistensen av ein slik skadebotregel i norsk rett og eventuelt innhaldet av regelen kan iallfall teoretisk dukke opp i kjølvatnet av det neste eksempelet som skal omtalast. Det gjeld motstrid mellom dei norske reglane om obligatorisk trafikkforsikring for motorvogner og EØS-retten.

Ei ung kvinne vart som passasjer alvorleg skadd i ei bilulykke. Forsikringsselskapet nekta ansvar fordi kvinna visste eller burde vita at føraren av bilen var påverka av alkohol. Forsikringsselskapet viste i den samanhengen til den norske bilansvarslova, der det mellom anna heiter at den obligatoriske trafikkforsikringa ikkje omfattar ansvar i slike tilfelle, om ikkje særlege grunnar talar for det.[7]

Kvinna gjekk til sak mot forsikringsselskapet og meinte at den aktuelle føresegna i bilansvarslova var i strid med eit EF-direktiv som er omfatta av EØS-avtalen.[8] Da saka vart anka til Høgsterett, bad retten om rådgjevande utsegn frå EFTA-domstolen. Utsegna derfrå gjekk reelt ut på at den norske føresegna iallfall ikkje kan praktiserast etter ordlyden:[9] Domstolen meinte at forsikringsutbetalinga nok kan reduserast der skadelidne har medverka til skaden, men at det er i strid med direktivet og dermed EØS-retten dersom ”en passasjer som passivt sitter på i en bil som føres av en beruset fører, nektes erstatning, eller får erstatningen redusert på en måte som er uforholdsmessig i forhold til den skadelidtes medvirkning til skaden”.

Det norske Justisdepartementet hadde vurdert spørsmålet da EØS-avtalen vart innført, men departementet meinte at regelen om passasjerar som visste eller måtte vita å sjåføren var rusa, var ein særregel om medverknad som passerte i høve til direktivet. EFTA-domstolen må vel oppfattast slik at medverknadsreglane ikkje kan nyttast til å oppnå det resultatet som følgjer av ordlyden i den norske lovføresegna.

Saka skal om vel to veker opp for Høgsterett i plenum, ein framgangsmåte som elles er mest vanleg der det oppstår spørsmål om å fråvike prejudikat eller setje ei lov til side som grunnlovstridig. Vi skal passe oss godt for å forskottere resultatet i ei sak som står for domstolane, men vi kan tenkje høgt kring dei spørsmåla som saka reiser.

Lagmannsretten meinte den norske lovføresegna måtte setjast til side etter den før nemnde § 2 i EØS-lova, men det er ikkje lett å forstå. Den føresegna gjeld som tidlegare nemnt konflikten mellom ei norsk lov som tener til å oppfylle pliktene etter EØS-avtalen, og andre føresegner. Men nokon slik konflikt mellom nasjonale føresegner synest det ikkje vera tale om her.

Det kan nok skje at Høgsterett tolkar den norske lovføresegna slik at ho ikkje kjem i strid med direktivet, med andre ord slik at føresegna ikkje skal nyttast der passasjeren berre passivt har sete på hos ein rusa sjåfør. Det blir i tilfelle ei innskrenkande tolking; ordlyden slår vidare. Men at ei lovføresegn blir utsett for hardhendt tolking av omsyn til folkerettslege plikter, er i og for seg ikkje noko nytt.

Tenkjer vi oss så at Høgsterett ikkje kan tolke bort problemet, er det teoretisk mogleg at Høgsterett gjer som lagmannsretten og set lova til side. Men det ville vera ein liten revolusjon når det gjeld forholdet mellom norsk rett og folkeretten.

Blir resultatet at Høgsterett byggjer på den norske lovføresegna og gjev forsikringsselskapet medhald, knyter det seg størst interesse til ei eventuell oppfølgingssak. Kan kvinna søkje skadebot av den norske staten for manglande gjennomføring av EØS-avtalen? I saka Sveinbjörnsdóttir meinte EFTA-domstolen som nemnt at det ville vera i strid med EØS-avtalen om ein slik skadebotregel ikkje finst i norsk rett. Den rettspraksisen vi har i nasjonal rett om skadebotansvar for det offentlege i andre samanhengar, er ikkje så klår at det er lett å seie noko sikkert om utfallet av ei slik sak. Og heller ikkje etter EØS-retten, i EFTA-domstolens tapping, er saka opplagt: Kan ein seie at brotet på gjennomføringsplikta er alvorleg nok når departement og Storting sikkert etter beste evne har vurdert forholdet mellom bilansvarslova og direktivet og kome til eit anna resultat enn EFTA-domstolen seinare gjorde?

Det siste eksempelet som skal nemnast her, kan vise korleis EØS-retten dukkar opp der ein minst kan vente det, og korleis EØS-avtalen set grenser for ein handlefridom som det kanskje nettopp var meininga å oppnå ved å stå utafor EU.

Saka galdt utforminga av reglane om arbeidsgjevaravgift. Denne avgifta er ein del av finansieringa av den norske sosialforsikringa, men avgifta kan òg samanliknast med ein skatt på bruk av arbeidskraft. Satsen for avgifta har lenge vore differensiert, slik at arbeidsgjevarar i sentrale kommunar i Sør-Noreg måtte betale 14, 1 prosent av brutto lønskostnader, medan arbeidsgjevarar i utkantane kunne sleppe med mindre, ned til null i Finnmark og delar av Troms.

EFTAs overvakingsorgan meinte dette var statsstøtte til arbeidsgjevarar i utkantane, og at slik statsstøtte delvis var i strid med EØS-avtalen. Det vart derfor gjeve pålegg om å endre ordninga. Den norske staten meinte det her var tale om ein del av skattesystemet, og det er ikkje omfatta av EØS-avtalen. Avgjerda frå overvakingsorganet vart derfor klaga inn for EFTA-domstolen.

Resultatet vart – i kortversjon – at EFTA-domstolen støtta overvakingsorganet, og at klagen ikkje førte fram.[10] Domstolen tykte rett nok at overvakingsorganet kunne ha sett meir på ”the effect of harsh weather conditions”, og der kan vi gje vår tilslutning mesteparten av året, men dette var ikkje nok til at pålegget var ugyldig.

At gunstige skattereglar økonomisk sett kan likestillast med subsidiar og anna statsstøtte er ikkje noko nytt. Når norsk skipsfart betaler lite skatt, er det for å hindre utflagging; det visste vi. Men når skattereglane blir nytta for å halde oppe busetjinga i distrikta, da er det altså i strid med EØS-avtalen.

Kor vidt dette er god EU-rett og dermed god EØS-rett, skal ikkje eg ha noka meining om i dag. Men det er forståeleg at avgjerda har vekt politisk debatt. Om nokon har vore inne på tanken om ei tilbakebetaling eller anna gjenoppretting, veit eg ikkje. Det kunne i tilfelle bli ei artig førestilling.

4                    Debatten i dag

Frå folkerøystinga i 1972 gjekk det tjue år til spørsmålet om medlemskap i EU for alvor kom opp att. Det vil neppe gå like lang tid etter folkerøystinga i 1994. Alt tyder på at fleire av dei politiske partia vil programfeste framfor stortingsvalet neste år at spørsmålet om medlemskap kan takast opp att i den komande stortingsperioden.

Forståeleg nok er politikarane opptekne av prosedyrespørsmåla. Ein må rekne med at entusiasmen kring forhandlingsbordet er laber dersom ein skal forhandle fram enda ein avtale om medlemskap utan å vita om avtalen får politisk oppslutning eller ikkje. No blir andre variantar diskuterte, som at ein skal ha ei folkerøysting før ein i det heile søkjer om medlemskap, og kanskje ei folkerøysting til når resultatet av forhandlingane er kjent.

Det skal meir enn ein jurist til for å ha ei oppfatning om korleis utfallet blir i neste runde. Samarbeidet i Europa er i rask utvikling, og vurderinga av fordelar og ulemper med å stå utafor kan sikkert ha endra seg hos mange. På den andre sida synest dei mest sentrale motargumenta, til dømes dei med tilknyting til byråkrati og demokratisk underskot, framleis å ha ein viss relevans. Meiningsmålingane er ikkje eintydige, og røynsla viser at meiningane kan bli heilt andre når diskusjonen kjem i gang for alvor.

Kanskje veit vi meir på neste handelsrettslærarkonferanse?

 



[1] Ein konsentrert historikk og presentasjon finst i Per Stavang: Parlamentarisme og folkestyre (3. utgåve Bergen 1998) s. 62–112.

[2] Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v.

[3] Det same gjeld artiklane 1 til 3 i protokoll 25 om konkurranse innafor kol- og stålproduksjon.

[4] Sak E-9/97, 10. desember 1998.

[5] Rådsdirektiv 80/987/EF, endra ved rådsdirektiv 87/164/EF, jf. EØS-avtalen vedlegg XVIII, pkt. 24.

[6] Sjå Finn Arnesen: EFTA-domstolen statuerer erstatningsansvar. Europarättslig tidskrift 1999/2, med tilvising til Brasserie du Pêcheur C-46/1993 og C-48/1993

[7] Lov 3. februar 1961 om ansvar for skade som motorvogner gjer § 7 tredje ledd bokstav b.

[8] Rådsdirektiv 72/166/EEC, jf. punkt 8 i vedlegg IX til EØS-avtalen.

[9] Sak E-1/99

[10] Sak E-6/98.