Institusjoner til besvær

KALLE MOENE
 
Med egne ord
  Ulik institusjonsbygging under kolonitiden er en viktig årsak
til dagens enorme produktivitetsgap mellom rike og fattige land.
  Produksjon per arbeider i USA er over 35 ganger høyere enn
i Niger. På litt over ti dager produserer altså amerikanske
arbeidere like mye som arbeiderne i Niger produserer i løpet av
et helt år. Økonomene Robert Hall og Charles Jones har beregnet
at dersom Niger hadde like mye kapital per arbeider og det samme
utdanningsnivået som USA, ville fremdeles inntekten i USA være
nesten åtte ganger så høy som i Niger på grunn av bedre
institusjoner.
  Spesialisert økonomisk virksomhet krever et enormt antall
transaksjoner mellom produsenter, kunder og myndigheter. Friksjon
innenfor ett område kan senke effektiviteten av hele systemet. Et
lands langsiktige utvikling er bestemt av institusjonelle
ordninger for økonomiske transaksjoner og av politikken. At slike
institusjoner har stor betydning ser en klart av den divergerende
utviklingen mellom Øst og Vest-Tyskland, mellom Nord og Sør
Korea, og mellom land som grenser mot hverandre som Mexico og
USA, Russland og Norge.
  Land med markedsøkonomi, like rettigheter og en stat basert på
maktdeling, lov og orden har en god sosial infrastruktur. De
investerer mer i kapital og mennesker og utnytter begge deler med
høyere produktivitet. Men hvorfor har noen land så mye dårligere
institusjoner enn andre land? Økonomer som Daron Acemoglu, Simon
Johnson og Jim Robinson fremhever forskjeller fra kolonitiden.
  I noen områder etablerte europeiske koloniherrer rene
plyndrestater som da spanjolene og portugiserne kolonialiserte
Sør-Amerika for å tilrane seg gull og andre rikdommer, eller enda
verre når europeerne utviklet slavehandelen fra Afrika. Målet for
institusjonsbyggingen i koloniene var å beskytte koloniherrenes
økonomiske interesser.
  Institusjonene som koloniherrene etablerte, var
kontraproduktive. Ingen frie markeder. Ingen beskyttelse av
innbyggernes eiendomsrett. Ingen begrensninger på herskernes
uttapping av ressurser. Tvert om ble statsapparatet innrettet for
å gjøre koloniherrenes inntekt så stor som mulig. Det innebar små
investeringer i kapital og infrastruktur. Kong Leopolds utbytting
av Belgisk Kongo var inspirert av Hollands kolonipolitikk i
Indonesia. Belgierne utbyttet Kongo ikke ved hjelp av markeder,
men ved statlige inngrep. De insisterte på tvungen dyrking av
jordbruksvarer for eksport og salg gjennom staten til regulerte
priser.
  Mange utviklingsland arvet slike ineffektive
reguleringsinstitusjoner fra kolonitiden. Disse institusjonene
beskyttet særinteresser selv om de som tjente på dem kunne
variere fra tilfelle til tilfelle. I Portugal var det staten, i
Belgia kongen og i England private handelskompanier. Etter
uavhengigheten kunne de samme institusjonene tjene interessene
til de nye nasjonale herskerne. De overtok rollene til
koloniherrene og styrte på bekostning av det store flertallet av
innbyggere.
  I andre kolonier bosatte et stort antall europeere seg.
Områdene var tynt befolkede og hadde et klima som ikke var så
forskjellig fra det innvandrerne var vant til. Siden de ønsket å
bli der, hadde settlerne interesse av å skape gode institusjoner.
De prøvde derfor å etablere et styresett som etterlignet
institusjonene fra hjemlandet med privat eiendomsrett og
maktbegrensninger i statsapparatet. Disse landene ble rike.
Typiske eksempler er Australia, New Zealand, Canada og USA.
  Denne forskjellen i institusjonsbygging fra kolonitiden er en
viktig årsak til dagens enorme produktivitetsgap mellom rike og
fattige land. At det ikke er lett å endre på situasjonen ved
enkle grep viser utviklingen i de siste tiårene.
  Fra 1980 har en rekke fattige land foretatt endringer i
institusjonelle forhold etter mønster fra rike vestlige land. De
går bort fra statsdirigering og skjærer ned en overbemannet
offentlig sektor. Uklare eieforhold erstattes med privat
eiendomsrett. Importsubstitusjon erstattes med
eksportorientering.
  Det Internasjonale Pengefondet og Verdensbanken har gått i
spissen for endringene ved å gi lån og økonomisk støtte som er
betinget av at utviklingslandene har satt i verk slike
strukturtilpasningsprogrammer.
  Resultatet av disse institusjonelle endringene er nedslående.
Mens den gjennomsnittlige økonomiske veksten i utviklingsland var
på 2,5 prosent per år i perioden 1960-80, falt den til 0,0
prosent i perioden 1980-2000 da utviklingslandene skulle høste
fordelene av politikken.
  Er det slik at dagens utviklingsland blir fattigere av å få
ordninger som tilsynelatende har gjort andre land rike? Eller er
det måten de institusjonelle endringene foretas på som er
grunnleggende feil?
  Mye tyder på det siste. De landene som er blitt påført
endringene utenfra er hardest rammet av lav økonomisk vekst.
Disse landene har hatt 2,3 prosentpoengs lavere vekst enn
utviklingsland uten strukturtilpasningsprogrammer. Siden
Pengefondet nettopp intervenerte fordi landene hadde økonomiske
problemer, er ikke dette så oppsiktsvekkende. Men selv når en
sammenligner land med omtrent de samme problemene, er fortsatt
veksten klart lavest i de landene som har eller har hatt program.
  Poenget i denne sammenheng er at det gir dårlig resultater for
landene å bli påført nye institusjoner utenfra av folk som selv
ikke bor og virker der.
  Erfaringene fra kolonitiden gjelder også i dag: Land som
styres i tråd med snevre gruppeinteresser får en dårlig
utvikling. Så lenge ulandseliter velger en politikk som øker egen
inntekt på bekostning av inntekten i hele samfunnet, får en ingen
positiv utvikling selv om politikken utføres innenfor nye
institusjoner. En positiv utvikling krever en bredere sammensatt
herskende elite som selv har interesse av en politikk som gavner
flertallet av innbyggerne.
  Kalle Moene er professor ved Økonomisk institutt,
Universitetet i Oslo.