Fattigdomspolitikken

 

 

KALLE MOENE
 
Med egne ord
  Målrettet hjelp til de fattigste kan gi resultater på kort
sikt - men samtidig undergrave oppslutningen om
velferdsordningene.
  Hvilken type velferdspolitikk gir størst reduksjon i
fattigdommen når støttenivået bestemmes gjennom demokratiske valg
med egennyttige velgere? Er det bedre å ha universelle
støtteordninger som går til alle som tilfredsstiller
ikke-økonomiske kriterier som alder og sykdom? Eller er det bedre
å etablere målrettede tiltak som maksimerer overføringene fra et
begrenset velferdsbudsjett til de fattigste?
  Spørsmålet om universelle versus målrettede tiltak kommer opp
i forbindelse med nesten alle fattigdomsprogrammer. De fleste
europeiske land har for eksempel offentlig helseforsikring til
alle innbyggere, mens USA har offentlig helseforsikring bare til
de fattigste. I Canada har fattigdommen blant eldre blitt
redusert gjennom en gitt overføring til alle eldre uavhengig av
deres formue og tidligere inntekt. Denne ordningen, Old Age
Security, erstattes nå av Canadian Seniors Benefit som bare
støtter eldre med lav formue og liten inntekt.
  I de fleste europeiske land går som kjent barnetrygden til
alle familier med barn. Mange ønsker imidlertid å innføre
behovsprøving slik en har det i USA der myndighetene gir
barnetrygd bare til familier med lav inntekt. Denne ordningen,
kalt Aid for Dependent Children, er nå erstattet av det enda mer
målrettede Temporary Assistance for Needy Families.
  Her hjemme ønsker den nye ledelsen i Sosialdepartementet en
nyorientering av velferdspolitikken. I forhold til dagens
ordninger skal politikken bli mer målrettet mot de fattige,
særlig fattige barn. Den skal bygge på mer direkte behovsprøving
og en skal bort fra gruppetankegangen.
  På den ene siden kan tilhengerne av målretting argumentere for
at målrettede ordninger gjør best bruk av knappe midler til
fattigdomsbekjempelse. På den andre siden kan tilhengerne av
universelle ordninger være bekymret for at jo mer målrettet
velferdspolitikken er, desto knappere blir midlene til
fattigdomsbekjempelse. Begge kan ha rett.
  Med et gitt velferdsbudsjett oppnår en klart størst reduksjon
i fattigdommen ved å gi midlene til dem som trenger støtten mest.
På sikt er imidlertid ikke velferdsbudsjettet gitt, men bestemt
gjennom politiske valg. I et system med behovsprøving kan det
velferdsbudsjettet som oppnår støtte fra majoriteten av velgere,
bli så lavt at de fattige får minimalt selv når de får alt. Med
mer universelle ordninger kan majoriteten av velgere selv tjene
på mer generøse overføringer som også kan gi mer til de
fattigste.
  Erfaringene fra Europa og Nord Amerika tyder på at
velferdsordninger som støtter vidt definerte grupper oppnår
større politisk oppslutning enn ordninger som bare går til en
liten fattig minoritet av befolkningen. Nivået på den offentlige
sosialforsikringen (eksklusiv helseutgifter) er mer enn dobbelt
så høyt i Norge som i Canada som igjen ligger betydelig høyere
enn USA. Graden av fattigdom i Norge er en sjettedel av nivået i
USA og en tredjedel av nivået i Canada når vi benytter den samme
absolutte fattigdomsgrensen som amerikanerne.
  Universelle velferdsordninger er imidlertid kostbare og etter
manges mening ineffektive. Mesteparten av overføringene går til
middelklassen og bare en liten del av pengene går til dem som
trenger støtten mest. Av den grunn kan mange fristes av det
konservative idealet med en liten og effektiv velferdsstat.
  En slik mini-velferdsstat som bare støtter de aller svakeste,
kan imidlertid være politisk lite levedyktig. Den typiske
majoritetsvelgeren regner ikke selv med å komme i en situasjon
som betinger støtte. Uten sterke altruistiske holdninger kan han
da gå inn for å redusere fattigdomsstøtten mot null slik
amerikanske velgere nylig gjorde med støtten til enslige mødre.
  Velferdsordninger med et betydelig innslag av behovsprøving
deler dessuten befolkningen i to adskilte grupper; de som mottar
støtte og de som betaler for den. En slik sosial segregering kan
medføre konflikter og en uønsket stigmatisering selv når folk har
en positiv holdning til såkalte verdige støttetrengende.
Oppfatningene av hvor støtteverdig de fattige er kan lett endres.
Når folk flest oppnår økte inntekter ved hardt arbeid, kan de for
eksempel ha vanskelig for å forstå at ikke alle andre er like
heldige. Da kan en behovsprøvd fattigdomsstøtte i praksis bli
svært lav.
  Behovsprøving kan i tillegg gjør vondt verre for
arbeidslysten. Det blir mindre lønnsomt å søke arbeid for de
svakeste på arbeidsmarkedet når det innebærer at de mister
sosialstøtten. Den implisitte skattesatsen på egen arbeidsinntekt
kan lett bli på over hundre prosent når støtten bortfaller.
Universelle velferdsordninger, som i rendyrket form innebærer en
garantert minsteinntekt til alle, har ikke slike skatteklemmer og
kan derfor bidra til et høyere samlet arbeidskraftstilbud.
  Endelig er behovsprøving en kostbar ordning å administrere.
Alle velferdsordninger må imidlertid ha en blanding av
behovsprøving, universelle ordninger og andre generelle tiltak.
Spørsmålet er hvilken blanding som gir det beste resultatet. På
kort sikt er det mest å hente på økt målretting mot de fattigste.
På noe lengre sikt kan imidlertid økt målretting lede til lavere
oppslutning om velferdsordningene.
  Mindre vekt på inntektsavhengig behovsprøving i
velferdspolitikken og mer vekt på generelle tiltak kan derfor
paradoksalt nok øke den implisitte støtten til de dårligst stilte
samtidig som det effektive tilbudet av arbeidskraft går opp og de
offentlige administrasjonskostnadene går ned.
  Kalle Moene er professor ved Økonomisk institutt,
Universitetet i Oslo.