Russlands kapitalflukt


Hvorfor gikk det så galt med Russlands økonomi etter Sovjetunionens fall? Forskerne Sheetal Chand og Kalle Moene ved Sosialøkonomisk institutt ved Universitetet i Oslo analyserer årsakene til den uproduktive grådigheten som preger både næringslivet og statsapparatet i landet, mens halvparten av befolkningen lever under fattigdomsgrensen.


Nesten ti år etter at Sovjetunionen tok de første stegene fra sentraldirigering til markedsorientering, er resultatene katastrofalt dårlige. I stedet for å finansiere overgangen til en moderne markedsøkonomi blir kapital eksportert fra Russland.

Regjeringen i Russland makter hverken å lede reformprosessen, levere nødvendige offentlige tjenester eller omfordele inntekt i favør av de dårligst stilte. Bruttonasjonalproduktet har falt til halvparten av nivået før reformene startet, realinvesteringene har rast ned til en femtedel.

Den økonomiske ulikheten øker. Mens de ti prosent rikeste har fått en markant økning i realinntektene, har resten av befolkningen opplevd at deres inntekter har krympet betydelig mer enn bruttonasjonalproduktet (GDP). Nesten halvparten lever under Verdensbankens fattigdomsgrense.

Forventet levealder synker, noe som er enestående for et industriland. I perioden 1990-95 falt forventet levealder fra 63,8 til 58,7 år for menn og fra 74,3 til 71,7 for kvinner. Fruktbarheten har også gått ned, og folketallet synker.

Hvorfor har det gått så galt? Poenget med reformene var nettopp å motivere innbyggerne til økt innsats ved å appellere til egeninteresse og privat initiativ. Men i stedet for en økt produksjon har reformene stimulert uproduktiv virksomhet i form av manipulering, korrupsjon og annen konkurranse om innflytelse. Siden 1992, det første året med reformer, har landet vært inne i en ond sirkel der kampen om å fordele verdiskapingen medfører at det gradvis blir mindre å fordele. Det begynte allerede med privatiseringen.

Siden Russland ikke hadde familier med private formuer, var det ikke mulig å selge statsbedrifter til noen få privatpersoner mot vanlig betaling. I stedet fikk finansielle entreprenører, dvs. regjeringens venner, lov til å etablere banker. Disse bankene kunne så låne til privatpersoner, som så igjen kjøpte bedriftene. De som fikk rett til å etablere banker, fikk derved rett til å skape kreditt og derved retten til å ta over statsbedriftene som ble privatisert.

Resultatet er at Russlands økonomi kontrolleres av et fåtall mektige menn, blant dem: Vladimir Potanin, Aleksandr Smolenskij, Mikhail Fridman, Boris Berezovskij, Vladimir Vinogradov, Mikhail Khodorkovskij og Vladimir Gusinskij. Disse syv eier ikke bare banker, industriselskaper og oljeforekomster, men dominerer også på eiersiden i aviser, tidsskrifter og TV-kanaler. De skaffet seg sine første formuer gjennom privatiseringen i Russland, en prosess som bare på papiret skilte seg fra simpelt tyveri av samfunnseiendom.

Illegitime ordninger er imidlertid sjelden effektive på lengre sikt. De som har tilranet seg samfunnseiendom, vet at transaksjonene kan bli omgjort av myndighetene på et senere tidspunkt. Derfor prøver de å unndra seg mulighetene for fremtidig konfiskering gjennom å plassere mest mulig av kapitalen sin i utlandet. Manglende legitimitet svekker dessuten moralen i næringsliv og administrasjon. Når noen åpenlyst blir styrtrike gjennom manipulasjon, kan en ikke forvente at de som ikke begunstiges, som embedsmenn og funksjonærer, skal følge reglene.
Reformene krevde at statsapparatet måtte restruktureres etter markedsøkonomiens behov. De nye og komplekse ordningene som ble forsøkt innført, var basert på vestlige forbilder, og krevde derfor kunnskaper og erfaring som byråkratene ennå ikke hadde skaffet seg.

Skattesystemer og lovregler for kommersiell virksomhet var mangelfulle eller ikke-eksisterende. Gamle kontrollsystemer ble avskaffet, men ikke erstattet av nye markedsbaserte oversiktsrutiner. Når underbetalte tjenestemenn på den måten stor makt over lokale avgjørelser i statsadministrasjonen, måtte en vente økt korrupsjon.

Etter at sentraldirigeringen brått ble skrudd av, økte de reelle skattene på næringslivet. Bedriftene kunne ikke lenger gå til staten for å få finansielle ressurser, men skulle nå låne i bankene og leve av markedsinntektene. På grunn av stor risiko og liten tillit ønsket bankene først og fremst å låne til foretrukne klienter.

Mangel på kreditt stimulerte til byttehandelen som etterhvert utgjorde ca. 50 prosent av produksjonsomsetningen. Slike ineffektive omsetningskanaler reduserer bedriftsinntjeningen og derfor også effekten av å forbedre ledelse og teknologi i hver enkelt bedrift.

Problemene ble forsterket av at så mye av prisdannelsen ble sluppet fri i en situasjon der mange hadde fastlåste nominelle inntekter. Økt inflasjon reduserte derfor samlet kjøpekraft, og de økonomiske problemene i næringslivet økte. Lavere realinntekter gjorde dessuten tjenestemenn og bedriftsledere mindre lojale og mer fristet av mulighetene for illegale inntekter.

Samspillet mellom manglende legitimitet, driftsproblemer i næringslivet og en manipulerbar stat utviklet seg til en uærlighetsmultiplikator i russisk økonomi. På den ene siden tjener bedriftsledere mer på å påvirke og bearbeide statsapparatet enn på å utvikle sine bedrifter. Bankmannen og oljemagnaten Khodorkovskij, en av de syv, uttrykte det ganske åpent i et intervju i 1998 (ifølge Dagens Nyheter 29.8.99): "Dersom man rangerer alle virksomheter etter lønnsomhet, kommer politikken øverst. Når vi opplever en krise i regjeringen, legger vi ned mye arbeid i å plukke ut en person fra vår krets til å jobbe med makten."

På den annen side trenger statsansatte korrupsjonsgevinster for å skaffe seg en normal inntekt. Etterhvert som det etableres et nettverk mellom de to, stimuleres den uproduktive aktiviteten ytterligere. Jo større næringslivets vilje er til å betale for politisk og byråkratisk spesialoppvartning, desto mer stimuleres korrupsjonen i statsapparatet. Jo mer korrupsjon det er i statsapparatet, desto enklere blir det for næringslivet å utnytte den.

En markedsøkonomi er blant annet avhengig av at bedriftene er villige til å betale skatter, og at skattemyndighetene har incitamenter til å kreve dem inn. Ingen av vilkårene er oppfylt i Russland. Skattesystemet lekker som en sil. Lekkasjene er selvforsterkende. Økte unndragelsesmuligheter stimulerer næringslivet til å bruke mer tid, krefter og bestikkelser på å oppnå dem, samtidig som mer skatteunndragelse gjør det mindre og mindre lønnsomt for skatteoppkreverne å opptre hederlig.

Når normene for hederlig adferd først er brutt, trenger ikke de økonomiske fristelsene å være så store for å korrumpere. Korrupsjon og uproduktiv grådighet går derfor mye lettere opp enn ned. Normoppløsningen gjøre dessuten økonomisk politikk mindre effektiv. Det er for eksempel ikke lett å bruke renteheving for å stoppe kapitalflukten så lenge kapitalen eksporteres for å skjule økonomisk kriminalitet og hindre konfiskering. Renten måtte da settes så høyt at det ville ramme det hjemlige næringslivet urimelig hardt, noe som igjen ville gi mer lobbyvirksomhet.

Erfaringene fra Russland minner oss om at det ikke er nok å slippe markedskreftene løs for å få en effektiv økonomi. I tillegg trengs en legitim stat og et et rimelig skattesystem som kan finansiere omfordeling, infrastruktur og utdannelse. En må ha et effektivt byråkrati som kan regulere og koordinere markedsøkonomien, og et omfattende lovverk og uavhengige domstoler for å håndheve kontrakter og garantere eiendomsrett. Ingen av disse institusjonene var skikkelig på plass i Russland i 1991, noe som burde ha dempet iveren etter å gå raskt frem i reformbestrebelsene.

Vestens bidrag var derimot å skynde på reformtempoet. Etter utredninger ved Det internasjonale pengefondet og Verdensbanken ga G7-landene råd om raske og omfattende markedsreformer i Russland. Vestlige rådgivere som strømmet til Moskva, gjentok samme lekse. En "big bang"-reform ville hindre politiske koalisjonsdannelser mot reformene, het det. At staten ikke bare mistet kontrollen med økonomien, men også med byråkrater og tjenestemenn, ble ikke fremhevet. At incitamentene kunne endres fra verdiskaping til uproduktiv grådighet, ble heller ikke vektlagt.
Adam Smith spissformulerte at det som trengs for å bringe et land fra barbari til rikdom, er fred, et oversiktlig skattesystem og en rettferdig statsadministrasjon. Resten vil komme av seg selv. De liberalistiske rådgiverne i Moskva la imidlertid vekt på å påskynde markedsorganiseringen (det som burde komme av seg selv) og minst vekt på institusjonsbyggingen (der en ikke kunne stole på den usynlige hånd).

I motsetning til Russland har Kina fulgt sin egen markedsorienterte reformstrategi med en gradvis liberalisering uten veiledning fra utenlandske rådgivere. Resultatet er høy økonomisk vekst og avtagende økonomisk ulikhet, en utvikling stikk motsatt av Russlands.

Enkelte håper at statsminister Vladimir Putin skal styre fastere, med bedre kontroll. Men effektive straffetiltak er ikke nok for å komme ut av det økonomiske uføret. Det kreves også tiltak som angriper den uproduktive grådigheten mer direkte. Da trenger staten mer ressurser for å fylle sine oppgaver. Et bedre skattesystem som er motivert av en selvfinansierende resultatbonus, kan tilfredsstille begge behovene.

En bonus som går opp med innkrevde skatter, gjør det dyrt å bestikke skatteoppkrevere. Skatteunndragelser blir mindre lønnsomt. Skatteinntektene øker og staten kan betale byråkratene bedre, noe som igjen øker deres effektivitet og lojalitet. Alt dette bidrar til å øke statsapparatets troverdighet. En ærlighetsmultiplikator kan bli satt i gang.

Men bonuser i offentlig sektor virke bare dersom korrupsjonen på høyere nivå også angripes. Russere flest håper at Putins regjering skal lykkes i å rydde opp i korrupsjon i egne rekker og blant høyere embedsmenn. Det er også nødvendig for at Russland skal reise seg økonomisk.