Artikkel 2

Mennesker og rettigheter

2001

0800-0735

Føderalisme Og Menneskerettigheter I Russland

Pål Kolstø

Da Sovjetunionen gikk i oppløsning i 1991, var det mange som spådde at den største av sovjetrepublikkene, Russland, ville lide samme skjebne. På den russiske republikkens territorium befant det seg et stort antall etnisk definerte delrepublikker og andre autonome områder som under perestrojka hadde fremsatt krav om politisk suverenitet.[1] Sammen med de regulære fylkene (oblastene) utgjør de de såkalte 'subjektene' i den russiske føderasjonen. I alt finnes det ikke mindre enn 89 slike enheter. Med unntak av Tsjetsjenia har imidlertid ingen av dem gjort alvor av trusselen om å melde seg ut av Russland. Dette er det åpenbart mange grunner til, blant annet den behandlingen Tsjetsjenia har vært utsatt for. Ingen av de andre republikklederne har ønsket å gjøre sin republikk til en like blodig slagmark. Dessuten oppdaget de raskt at det ikke var nødvendig med politisk løsrivelse for å bli herrer i eget hus. Også som medlemmer av Den russiske føderasjonen kunne de ofte skalte og valte med den politiske makten i sine respektive regioner, nesten uten innblanding fra de sentrale myndigheter i Moskva.

Dette har fått umiddelbare konsekvenser for menneskerettighetssituasjonen i Russland. Den russiske konstitusjonen som ble vedtatt i 1993, knesetter alle de viktigste menneskerettighetene i en form som er i overensstemmelse med internasjonale standarder. Hele kapittel 2, med nesten 50 paragrafer, omhandler borgernes friheter og rettigheter. Like lite som i andre land betyr dette at disse rettighetene alltid blir etterlevd, men det faktum at de er viet så stor oppmerksomhet i landets grunnlov er likevel viktig. Brudd på menneskerettighetene i Russland bryter ikke bare med internasjonale normer og konvensjoner, men også med landets eget rettsgrunnlag.

De 21 delrepublikkene som i dag inngår i den russiske føderasjonen, omtales i Konstitusjonen som egne ’stater’. I motsetning til de ordinære fylkene (oblastene) ledes de ikke av en guvernør, men av en president. De har også rett til å vedta egne grunnlover. Det er en forutsetning at disse grunnlovene ikke står i motsetning til den føderale konstitusjonen, men dette er en bestemmelse som i stor grad er blitt ignorert. I november 1996 ble det anslått at hele nitten av republikkene hadde vedtatt det man kan kalle grunnlovsstridige grunnlovsparagrafer.[2] I de tilfellene der det dreier seg om paragrafer som regulerer borgernes rettigheter og friheter, er de lokale variantene nesten alltid mindre liberale enn de bestemmelsene som er nedfelt i den føderale konstitusjonen.

En viktig grunn til at de regionale myndigheter i Russland i så stor grad har kunnet ta seg til rette, må søkes i den maktkampen som utspant seg i Moskva i løpet av 1992–1993. Som en følge av den bitre striden mellom president Jeltsin og det russiske parlamentet var de sentrale myndigheter i lengre tid nærmest handlingslammet. Begge parter i denne maktkampen trengte regionenes støtte, og lovet utstrakt selvstyre til dem som var villige til å gi dem dette. Som en konsekvens har Russland, som i utgangspunktet var en svært sentralisert stat, fått en utpreget desentralisert struktur, både formelt og i enda høyere grad reelt.[3]

På denne måten har Russland fått et mangfold av forskjellige menneskerettighetsstandarder. I hvor stor grad de russiske borgerenes rettigheter og friheter blir respektert i dag, avhenger langt på vei av hvor de bor. For eksempel ble flertallet av rettssaker om siviltjeneste for militærnektere i Rjazan-fylket i 1999 avgjort til fordel for militærnekteren, mens retten i Novgorod-fylket gav Vernepliktskontoret medhold i alle tilsvarende saker. I Tver-fylket ble to militærnektere dømt til hhv. ett og halvannet års fengsel, mens dommere i Kaliningrad, Penza og Perm har fulgt en mer liberal praksis.[4] Spissformulert kan man si at det finnes 89 forskjellige regimer for menneskerettigheter i Russland i dag.

Det er samlet inn en betydelig dokumentasjon av disse forskjellene, mest omfattende av Moscow Helsinki Group, som i november 2000 offentliggjorde en rapport på fire fyldige bind om Menneskerettigheter i Russlands regioner.[5] Det omfattende materiale i denne rapporten har vært til stor hjelp for denne artikkelforfatteren, og de fleste konkrete eksemplene det henvises til nedenfor, er hentet derfra. Derimot finnes det lite forskning på hvilke strukturer og dynamikker man kan finne i dette mangfoldet. Heller ikke jeg har hatt anledning til å foreta noen systematisk sammenligning av menneskerettighetssituasjonen i alle Russlands regioner som tillater meg å trekke bastante konklusjoner. I det foreliggende materiale avtegner visse mønstre seg likevel mer eller mindre klart. I et forsøk på å skape en viss systematikk i virvaret vil jeg i det følgende antyde noen mulige kausalsammenhenger.

En viss negativ sammenheng mellom respekt for menneskerettighetene og geografisk avstand til Moskva

I den førmoderne stat hadde de sentrale myndigheter som regel langt bedre kontroll over de områdene som lå nærmest hovedstaden enn over mer fjerntliggende regioner. Transport- og kommunikasjonsmulighetene var sterkt begrenset, og kongen delegerte mye av den politiske makt til lokale magnater. I nasjonalstatens epoke endret dette seg, og ett av kjennetegnene på den moderne stat er at trykket fra de sentrale myndigheter er mye jevnere fordelt over hele territoriet. Utfra dette kriteriet kan det virke som om den russiske statsformasjonen fortsatt befinner seg på et førmoderne stadium. Respekten for føderal rett ser ut til å avta i takt med avstanden til Moskva. Noen av de verste synderne på menneskerettighetsområdet finner vi blant de regionene som ligger aller lengst vekk fra Moskva, så som Primor’e, Amur og Khabarovsk.

Moscow Helsinki Group skriver:

I de aller østligste regionene har absolutteringen av den utøvende makt nådd et toppunkt. Vilkårligheten florerer som en følge av den store avstanden til sentrum og den nesten totale mangel på kontroll fra de føderale myndighetenes side. Overalt brytes borgernes grunnleggende politiske og sivile rettigheter, slik som ytringsfriheten og retten til å skifte ut maktapparatet gjennom ærlige valg. Den utøvende makt styrer autokratisk og tillater ikke noen form for konkurranse fra de ’uavhengige’ statsorganenes side, så som den lovgivende eller dømmende makt, eller andre instanser.[6]

Rapporten viser for eksempel ved valgene til den lokale lovgivende forsamling i Khabarovsk i 1995 var 95 % av dem som ble valgt inn, kandidater som hadde stått på fylkesadministrasjonens egen liste. Ifølge russisk føderal lov har ikke guvernørene anledning til å engasjere seg i valgene til fordel for bestemte kandidater, men dette forbudet ble suverent oversett. Også andre fundamentale rettigheter, som frihet fra tortur og vilkårlig arrestasjon, blir regelmessig brutt i disse regionene. I en spørreundersøkelse blant 97 tidligere arrestanter i Amur i 1999 oppgav 86 at de var blitt slått under oppholdet i varetektsfengselet.

På den annen side finnes det også enkelte fjerntliggende regioner med en menneskerettighetsstandard som ligger klart over det russiske landsgjennomsnittet. Dette gjelder for eksempel Kamtsjatka-halvøya i Stillehavet. I seg selv motbeviser ikke dette hypotesen om at geografisk avstand til sentrum gir økt selvstyre. Det er fullt mulig å tenke seg at lokale myndigheter i Russlands regioner får økt makt uten å misbruke den. Jeg vil likevel trekke den konklusjon at økt avstand til sentrum ofte gir dårligere vern om menneskerettighetene.

Ingen, eller svakt negativ sammenheng mellom støtte til Jeltsin og respekt for menneskerettighetene

I en del regioner, især i det som ofte omtales som ’det røde belte’ i sør, har Russlands befolkning hatt en tendens til å stemme på Kommunistpartiet og andre reformfiendtlige partier ved valg. Disse regionene har derfor ofte en politisk ledelse som står i et motsetningsforhold til makthaverne i Kreml. Det ville være en rimelig antakelse at de regionale russiske ledere i dag som bekjenner seg til samme ideologi som Brezjnev og Andropov, vil vise mindre respekt for menneskerettighetene enn de som solidariserer seg med Russlands nye antikommunistiske makthavere. Det var tross alt Jeltsin og hans støttespillere som innførte demokrati og politisk pluralisme i Russland.

Så vidt jeg kan konstatere holder denne antakelsen ikke stikk. Målt med en menneskerettighetsstandard skiller tvert imot flere kommuniststyrte fylker seg positivt ut. Det gjelder for eksempel Volgograd, Brjansk, Rostov og til dels Stavropol, som alle befinner seg i Sør-Russland.[7] Omvendt har mange av Jeltsins mest ihuga støttespillere rundt om i fylkene og republikkene ofte langt mer på samvittigheten. Valglovene i Tatarstan, en republikk som styres av Jeltsins nære allierte Mintimer Sjajmiev, bryter for eksempel eklatant med russiske regler så vel som med internasjonal demokratisk standard. Sjajmiev lot seg seg i 1996 gjenvelge som president uten motkandidat, stikk i strid med russisk valglov. Lederne for kommunestyrene i Tatarstan er ikke valgt, men utnevnt av Sjajmiev. Samtidig blir de automatisk valgt inn i Tatarstans lovgivende forsamling, der de utgjør hele 55 av de 130 ’folkevalgte’. Dermed oppheves langt på vei skillet mellom lovgivende og utøvende makt i republikken. Tilsvarende og tildels verre brudd på demokratiske spilleregler finner man i republikker som Sakha (Jakutia) og Basjkortostan. I alle disse føderasjonssubjektene har den politiske ledelsen vært kjent for å kunne ’produsere’ valgseier til regjeringsvennlige partier ved valg til den russiske Dumaen.

Ved nærmere ettersyn er ikke denne situasjonen fullt så paradoksal som det kan virke ved første øyekast. Flere av Russlands menneskerettighetsverstinger er republikker som i kjølvannet av maktkampen i 1993 oppnådde oppsiktsvekkende gode bilaterale avtaler med Moskva. Tatarstan, Basjkotorstan og Sakha fikk for eksempel et nesten fullstendig fritak fra å bidra til det føderale russiske budsjettet. De hadde derfor en sterk interesse av at Jeltsin-regimet holdt seg ved makten. Dersom kommunistene skulle klare å vinne makten sentralt i Russland, var det en overhengende fare for at de ville kreve en reforhandling av de gunstige avtalene disse republikkene har oppnådd. Det ville kunne gi dem mulighet til å gi større overføringer til de regionene der kommunistene finner sine tradisjonelle velgergrupper, nemlig de fattige fylkene i sør.

Jeltsin på sin side hadde lite ønske om skape vanskeligheter for de republikklederne som støttet ham. Mens hans regime hadde en klar egeninteresse av å slå ned på brudd på menneskerettighetene i kommuniststyrte fylker for å få has på brysomme politiske motstandere, var fristelsen langt større til å se gjennom fingrene med slike brudd i ’vennligsinnede’ regioner.

Sterk sammenheng mellom formell status som republikk vs. fylke og manglende respekt for menneskerettighetene

Selv om de ordinære fylkene i motsetning til de russiske delrepublikkene ikke har egne grunnlover, kan også de vedta egne statutter, bestemmelser og forskrifter som innskrenker den lokale befolkningens rettigheter og friheter. Dette skjer i betydelig grad, men ikke like eklatant som i mange av republikkene. Blant de føderasjonssubjektene som skiller seg ut som rettighetsbrytere, finner man en klar overvekt av republikker. Eksempler på dette er Udmurtia og Mordovia i Volga–Ural-regionen, Burjatia i Sibir og de fleste republikkene i Nordkaukasus. Mest kjent og beryktet er kanskje likevel Kalmykia på nordsiden av Det kaspiske hav.

Kalmykia er blant de fattigste regionene i Russland, 70 % av befolkningen lever under det som på landsbasis defineres som eksistensminimum. Menneskerettighetssituasjonen i republikken hadde lenge vært dårlig, men ble kraftig forverret da en nyrik kalmykisk forretningsmann og berømt sjakkspiller, Kirsan Iljumzjinov, ble valgt til president på et sterkt populistisk program i april 1993. Iljumzjinov oppløste republikkens Øverste sovjet samt alle kommunestyrene i republikken. Da det senere ble holdt nyvalg, ble bare presidentens støttespillere valgt inn. De ledende stillinger i presidentadministrasjonen er besatt av Iljumzjinovs slektninger og nære venner. Disse bruker i høy grad sin politiske makt til å berike seg personlig.

I 1995 ble det holdt presidentvalg i Kalmykia, der den sittende president stilte opp uten motkandidat. Iljumzjinov fikk slik forlenget sin presidentperiode frem til 2002. Russlands sentrale valgkommisjon erklærte valget ugyldig, men de føderale myndighetene foretok seg likevel ingenting for å få det omstøtt. I praksis fungerer Kalmykia virkelig som en ’stat i staten’. Det finnes ingen uavhengig presse i republikken. Sommeren 1998 ble redaktøren av Kalmykias siste gjenværende opposisjonsavis, Larisa Judina, drept. I dag trykkes hennes avis og enkelte andre opposisjonsaviser i omkringliggende fylker og smugles over grensen til Kalmykia, der de distribueres illegalt.

Kalmykkene er et mongolsk folk, og deres tradisjonelle religion er buddhisme. Også i alle de andre russiske delrepublikkene er den såkalte titulærbefolkningen (= den etniske gruppe som har gitt republikken navn) et lokalt folkeslag med røtter i området. Det er, selvsagt, likevel ikke slik at republikkene har mindre liberale regimer fordi de er styrt av ikke-russere. Riktignok forsøker noen republikkledere å rettferdiggjøre sine autoritære regimer med å antyde at det samsvarer med deres folks politiske kultur og tradisjoner. Dette er likevel etter min oppfatning mer et påskudd enn en reell forklaring. Snarere skyldes det at lederne i republikkene har større makt enn ledelsen i fylkene, og dermed også større mulighet til å misbruke makt.

’Legale’ vs. ’illegale’ brudd på menneskerettighetene = republikker vs. fylker

Regimer som bryter menneskerettighetene vil nesten alltid forsøke å skaffe seg juridisk ryggdekning for sine handlinger. I lovverket i slike stater finnes det paragrafer som ’beviser’ at det omverdenen oppfatter som undertrykkelse av politiske motstandere, knebling av opposisjonelle media, inngrep i folks privatliv etc., er fullt ut i samsvar med gjeldende rett. Sovjetunionen var for eksempel kjent for de såkalte ’gummiparagrafene’ i landets straffelov, paragrafer som kunne vris og vendes i alle retninger og gi grunnlag for å straffeforfølge såkalt annerledes tenkende.

I de russiske regionene i dag finnes det mange eksempler på en like oppfinnsom lovgivingspraksis som den man fant i Sovjetunionen. Tendensen synes helt klar: Republikkene benytter denne teknikken i langt større grad enn fylkene, ganske enkelt fordi de har mer utstrakt selvstyre og videre lovgivingsfullmakter. Riktignok har de ikke adgang til å vedta lover i strid med føderale russiske lover, men det vil ofte være en svært tidkrevende og møysommelig prosess å slå fast at slik motsetning foreligger. I mellomtiden kan republikklederne klaske i bordet med sine egne lover når de stenger aviser, nekter organisasjoner å bli registrert, eller hindrer fredelige møter og demonstrasjoner. Skulle de omsider få en rettsavgjørelse mot seg i Russlands konstitusjonsdomstol, kan de ofte ignorere eller trenere gjennomføringen av den.

Også guvernørene i de russiske fylkene kan nok gjerne ha god lyst til å innskrenke lokaldemokratiet, gripe inn i foreningslivet og påvirke mediebildet i sine regioner, men de kan ikke i samme grad dekke seg bak en kreativ lovgiving. Da faller noen av dem for fristelsen til å gi frittalende journalister en ’advarsel’ i form av en omgang juling når de kommer hjem fra jobben, eller ty til andre virkemidler som ikke tåler dagens lys. Slik sett vil fylkeslederne ved å bryte menneskerettighetene også bryte de lover de vedkjenner seg, mens republikklederne ikke i samme grad gjør det.

Et eksempel på et ’lovløst’ fylke i Russland er St. Petersburg. I denne byen, som har en befolkning på størrelse med Norges, ble det i både 1998 og 1999 begått over 900 mord, hvorav de aller fleste er uoppklart. Det er umulig å fastslå med noen grad av sikkerhet hvor mange av disse mordene som var politisk motivert. En rekke ledende politikere har nære forbindelser med det kriminelle miljø i byen eller er selv kriminelle. Politisk makt er ettertraktet blant mafiabossene fordi det gir mulighet til å påvirke både rettsapparatet og økonomisk politikk. En kjent kriminell i St. Petersburg, Jurij Sjutov, som anses som hovedmannen bak flere av byens forbryterligaer, ble i desember 1998 valgt inn i bystyret. Hans valgseier ble sikret, ikke minst takket være god støtte fra byens guvernør, Vladimir Jakovlev. Da Sjutov ble arrestert året etter, krevde hele den guvernørvennlige fraksjonen i bystyret at han umiddelbart måtte settes på frifot.

Når en folkevalgt blir myrdet i Russland, betyr det derfor ikke nødvendigvis at noen misliker den politikken han eller hun står for (hvis de står for noen). Det kan like gjerne dreie seg om et bandeoppgjør eller et forsøk på å hindre renhårige politikere i å avsløre det de visste om forbindelsene mellom det politiske og det kriminelle miljø i byen. Et eksempel på det første var sannsynligvis mordet på den lokale toppolitikeren V. Novoselov i St. Petersburg i oktober 1999. Et eksempel på det andre var da den kjente liberaleren Galina Starovoitova ble drept i oppgangen til sin boligblokk høsten 1998.

Lovløsheten i St. Petersburg forplanter seg også nedover i systemet. Det meldes om en rekke tilfeller der folk blir arrestert og tatt til forhør på syltynt grunnlag og utsettes for fysisk vold under avhør og andre overgrep fra politiets og påtalemaktens side. Samtidig skal man merke seg at guvernør Jakovlev ikke har autokratisk makt slik Kirsan Iljumzjinov i Kalmykia har. Det finnes flere opposisjonspartier i fylket som har realistiske sjanser til å vinne fremtidige valg. St. Petersburg har også en relativt mangfoldig og frittalende presse.

I motsatt ende av skalaen for ’lovløse’ vs. ’lovlige’ menneskerettighetsbrudd i Russland finner vi i Basjkortostan. Mer enn i noe annet føderasjonssubjekt har de folkevalgte i denne republikken gjort nyskapende lovgiving til en kunst. De fleste av de basjkiriske lovene bryter med så vel russiske føderative lover som med internasjonale standarder på ett eller flere punkter:

Medielovgiving: Basjkortostan har vedtatt egne regler for akkreditering av russiske og utenlandske korrespondenter som ønsker å arbeide på republikkens territorium, til tross for at akkreditering utstedt av myndighetene i Moskva gir rett til å arbeide hvor som helst i Russland. Akkreditering i Basjkortostan gis på strenge vilkår og kan trekkes tilbake dersom journalisten gir en fremstilling av forholdene i republikken som etter myndighetenes oppfatning ikke stemmer med virkeligheten, og uten at denne anklagen har vært prøvet for retten. På dette grunnlaget ble for eksempel statskringkasteren ORT midlertidig nektet å sende i Basjkortostan under valgkampen forut for de russiske parlamentsvalgene i november 1999.

Alle aviser som vil operere i Basjkortostan er pålagt å trykke alle pressemeldinger fra republikkens president og fra Det øverste sovjet. Motsatt har de, ut fra en svært vid forståelse av ’privatlivets fred’, forbud mot å trykke alt som ’berører’ en persons privatliv. Denne bestemmelsen brukes som grunnlag for å stoppe negativ omtale av alle myndighetene ønsker å beskytte.

Forsamlingsfrihet: I april 1993 vedtok Basjkortostan en lov om retten til å avholde åpne møter, demonstrasjoner og andre offentlige samlinger. Forsamlingsfriheten er imidlertid omgitt av så mange begrensninger at den nærmest blir illusorisk. Man vil for eksempel ikke få tillatelse til å holde møter eller demonstrasjoner av noe slag på følgende steder: i nærheten av farlige objekter, nær jernbanestasjoner eller trafikknutepunkt, ved broer, høyspentledninger, hovedveier, badestrender eller andre friluftssteder. Heller ikke nær objekter av stor moralsk eller kulturell betydning, så som historiske eller kulturelle minnesmerker, pilegrimsmål, gravlunder, kirker eller moskeer. En halvparten så lang forbudsliste ville sannsynligvis vært nok til å gi byråkratene det påskudd de trenger til å nekte enhver regimekritisk demonstrasjon eller friluftsmøte.

Organisasjonsfrihet: I november 1999 ble Basjkortostans lov ’Om samfunnsorganisasjoner’ endret på en slik måte at retten til å danne uavhengige foreninger langt på vei ble opphevet. Mens den tilsvarende loven for Den russiske føderasjonen slår fast at minst tre personer må stå som initiativtakere dersom man vil registrere en ny forening, er dette tallet i Basjkortostan øket til 100. Det er forbudt å registrere en organisasjon med utgangspunkt i en privatadresse, man må m.a.o. leie et kontorlokale, noe de færreste frivillige organisasjoner i Russland har råd til. (Myndighetene kan også legge press på utleiere slik at de sier opp en leiekontrakt som evt. er inngått.) Dersom en organisasjon har underavdelinger i flere byer eller kommuner, må dette nevnes i vedtektene. Det vil i praksis si at hver gang en ny underavdeling opprettes, må vedtektene endres og organisasjonen registreres på nytt.

Listen over byråkratiske hindringer for frivillig organisasjonsarbeid i Basjkortostan kunne gjøres mye lenger, men disse punktene viser med tilstrekkelig tydelighet hvordan lovverket kan brukes, og blir brukt, til å kontrollere og i siste instans kvele alt selvstendig organisasjonsliv. Ikke minst blir det anvendt overfor foreninger som ønsker å forsvare ikke-basjkiriske etniske gruppers rettigheter. Basjkirene er bare den tredje største folkegruppen i Basjkortostan, med ca. 22 % av den samlede befolkningen. Både tatarene (28 %) og russerne (39 %) er større.[8] Likevel dominerer etniske basjkirer det politiske liv i republikken. Mer enn 40 % av de folkevalgte i Basjkortostans nasjonalforsamling er baskirer mot bare 20 % russere.[9]

Ny sentralisering under Putin: konsekvenser for menneskerettighetene

Det er et erklært mål for Vladimir Putin å stramme inn det slarket i den russiske føderasjonsstrukturen som fikk utvikle seg under hans forgjenger. Våren 2000 opprettet han et nytt embede som presidentrepresentanter i syv nye superregioner med temmelig vide fullmakter. Disse presidentrepresentantene skal holde oppsikt med at landets lover og presidentens dekreter etterleves i fylkene og republikkene. Med ett eneste unntak har alle de presidentrepresentanter Putin har utnevnt, bakgrunn fra de såkalte ’maktstrukturene’, dvs. fra enten KGB, Innenriksdepartementet eller De væpnede styrker.[10] Putin har også svekket guvernørenes og republikkpresidentenes makt ved å frata dem deres plasser i overhuset i landets nasjonalforsamling, Føderasjonsrådet. Republikkene og fylkene er allerede i full gang med å skrive om sine regionale lover slik at de samsvarer med russisk lovgiving.

Det ennå for tidlig å si noe sikkert om Putins resentraliseringsforsøk vil virke etter hensikten. Da han la frem sine planer første gang, var motstanden mot dem påfallende spak, men det behøver ikke bety at regionslederne vil gi seg uten sverdslag. De kan ha tenkt at det er bedre å jatte med presidenten for en tid ettersom han står sterkt i opinionen og det kan være uklokt å gå åpent ut mot hans forslag. På sikt vil det likevel være mulig å forkvakle eller uthule sentraliseringsbestrebelsene.

Men dersom resentraliseringen lykkes, vil det i så fall føre til en bedre menneskerettighetssituasjon i Russlands regioner enn den vi ser i dag? Dette er det for tidlig å si noe sikkert om. På visse områder etterleves menneskerettighetene utvilsomt bedre på føderalt nivå enn i regionene. Dette gjelder for eksempel registreringen av samfunnsorganisasjoner. Nå er det høyst tvilsomt om slik registrering, i den form den praktiseres i Russland, i det hele tatt bør forekomme i en liberal rettsstat. Selv om det formelt sett kun dreier seg om en registrering, er det i praksis om en prosedyre som gir myndighetene mulighet til å kontrollere og sile vekk uønskede organisasjoner. De offentlige instansene sørger for å finne en eller flere mindre formelle feil i en søknad som grunnlag for å nekte registrering. Samtidig gis det beskjed om avslaget så sent at det ikke er tid til å sende inn en ny og forbedret søknad innen søknadsfristen. Men selv om slik tvilsom praksis forekommer både på føderalt og regionalt nivå, er det føderale registreringsnåløyet likevel klart lettere å slippe igjennom. I 1999 ble 770 søknader om organisasjonsregistrering godkjent av Den russiske føderasjonens justisdepartement, mens 562 organisasjoner fikk avslag. Tilsvarende tall for Moskva by var 549 godkjennelser og over 4000 avslag, i Krasnodar i Sør-Russland: 489 godkjennelser og 3926 avslag.[11]

På andre områder er derimot utviklingen på føderalt nivå i ferd med å nærme seg praksis i de mer restriktive regionene. Mens den riksdekkende pressen kunne operere relativt fritt under Jeltsin, har Putin gjort klare forsøk på å undergrave de uavhengige mediene som har stilt seg kritiske til hans politikk. De mest kjente tilfellene er forsøkene på å fravriste finansfyrstene Vladimir Gusinskij og Boris Berezovskij kontrollen over deres respektive mediekonsern.[12] De metodene som har vært brukt for å knuse disse mediemagnatene, beveger seg helt på kanten av, til dels over, rettssikkerhetens grenser, ikke bare slik de blir forstått i Vesten, men også slik de er nedfelt i russisk lov.

Også når det gjelder religionsfriheten, ser det ikke ut til at den praktiseres mer liberalt av føderale myndigheter enn på republikk- og fylkesnivå. Når regionale myndigheter innskrenker religionsfriheten, kan de uten vanskelighet skyte seg inn under føderal lovgiving. I 1997 vedtok den russiske Dumaen et ny religionslov som krever at et trossamfunn må ha drevet virksomhet i Russland i minst 15 år for å kunne bli offentlig registrert.[13] Inntil de blir det, får de bare en slags ’midlertidig oppholdstillatelse’ med strenge begrensninger. Selv om religionsloven kan, og blir, tolket ulikt av forskjellige rettsinstanser i Russland, fører den ofte trossamfunnene opp i en klassisk Catch 22-situasjon: for å bli registrert, må de allerede være registrert. Loven brukes i første rekke mot nyreligiøse grupper og vestlige kirker som ønsker å etablere seg i Russland, men også ortodokse menigheter som ikke anerkjenner patriarken av Moskva samt flere muslimske forsamlinger er også blitt nektet registrering.

Sist, men ikke minst viser krigføringen i Tsjetsjenia at russiske føderale myndigheter i visse situasjoner utviser en uhyggelig forakt for de mest grunnleggende menneskerettigheter. Grove brudd på menneskerettene i Tsjetsjenia-krigen fra russisk side, som gisseltaking, vold mot sivile og tortur av fanger, har vært dokumentert en rekke ganger av vestlige menneskerettighetsorganisasjoner.[14] Det er klart at menneskerettighetssituasjonen i områder av et land som er i krig ikke uten videre kan sammenlignes med områder der det ikke finner sted væpnede konflikter. Men krig fritar ikke på noen måte et lands myndigheter fra forpliktelsen til å etterleve menneskerettighetene. Det gjør heller ikke det faktum at fienden, i dette tilfellet de tsjetsjenske separatistene, også gjør seg skyldige i omfattende brudd på menneskerettene.

Kampen mot de tsjetsjenske utbryterne har fra første øyeblikk inngått som et helt sentralt element i Putins legitimeringsgrunnlag. Han ble bygget opp som kandidat til det russiske presidentvalget i mars 2000 ved å ’vise handlekraft’ i Tsjetsjenia, først som statsminister og senere som konstituert president. Putin ønsker å fremstå som en utpreget lov-og-orden-politiker; et av hans viktigste slagord har vært behovet for å innføre et ’lovens diktatur’.[15] Med henvisning til krigføringen i Tsjetsjenia og behandlingen av media hevder hans kritikere, etter min oppfatning med rette, at det likevel ofte er blitt langt mer ’orden’ enn ’lov’. Med en sterkere sentralisering i Russland vil nok de verste rettighetsbryterne måtte skjerpe seg en del hakk, men dersom standard for hva som kan tolereres i regionene blir bestemt ut fra hvilken standard de sentrale myndigheter legger seg på, vil den likevel komme til å ligge relativt lavt. Økt sentralisering vil i første rekke gi en mer enhetlig praksis på menneskerettighetsområdet i Russland, men ikke nødvendigvis så mye bedre praksis.

Forfatteren takker Helge Blakkisrud for svært verdifulle kommentarer til teksten

Noter

[1] Se Helge Blakkisrud, Den russiske føderasjonen i støpeskjeen. Oslo: Spartacus 1997; og Pål Kolstø, Nasjonsbygging. Russland og de nye statene i øst. Oslo: Universitetsforlaget 1999, s. 268–315.

[2] Graham Smith, ”Russia, Multiculturalism and Federal Justice”, Europe– Asia Studies, vol. 50, no. 8 (Desember 1998), s. 1396.

[3] Vladimir Shlapentokh, Roman Letiva og Mikhail Loiberg, From submission to rebellion: The provinces versus the Center i Russia, Boulder, CO: Westview 1997.

[4] Prava tsjeloveka v regionakh Rossijskoj Federatsii, Moscow Helsinki Group, International Helsinki Federation for Human Rights, Moskva: Zatsepa, 2000, bind 1, s. 80.

[7] Derimot blir det begått grove brudd på menneskerettighetene i Krasnodar, et annet sørrussisk fylke som også er styrt av kommunister og tidligere kommunister.

[9] Opposisjonspolitikere i Basjkortostan oppfatter likevel ikke republikkens regime som et etnokrati, men mer som et autoritært regime med etnokratiske innslag. Forfatterens intervju med Sergej Fufaev, leder for partiet Jabloko i Basjkortostan, i Ufa, Basjkortostan, mai 1998.

[10] Unntaket er tidligere statsminister Sergej Kirienko, som er utnevnt til presidentrepresentant i Volga–Ural-området.

[11] Prava tsjeloveka v regionakh, bind 1, s. 84. I noen grad kan nok disse forskjellene forklares med at regionale myndigheter faktisk mottar flere useriøse eller ufullstendige søknader.

[12] Se f.eks. Iver B. Neumann & Brynjulf Risnes, ’Russland: en av menneskerettighetsuniversalismens grenser’ i dette nummer av Mennesker og rettigheter.

[13] Boris Jeltsin nedla først forbud mot denne loven da den først ble debattert i Dumaen i juni, men godkjente den da den kom opp igjen tre måneder senere.

[14] Russian Atrocities in Chechnya Detailed. Press release from Human Rights Watch, New York, June 2000, http://www.hrw.org/press/2000/06/chech0602.htm

[15] Open letter by Vladimir Putin to the Russian voters, http://www.putin2000.ru/07/05.html, s. 3.