Handlingsregelen er ikke stram nok

av

Steinar Holden

Kommentar i Finansavisen 23. juni 2007

Høy oljepris fører til at pengene strømmer inn til statskassen. Handlingsregelen innebærer imidlertid at mesteparten spares, ved at inntektene investeres i utlandet gjennom Statens Pensjonsfond – Utland. Som kjent bruker vi bare avkastningen av fondet, fastsatt til fire prosent av forvaltningskapitalen ved begynnelsen av året. Dette er en god regel, som Norge og norske politikere med rette har fått mye skryt for av utenlandske økonomer og internasjonale organisasjoner. I den nye rapporten til IMF drøfter en imidlertid finanspolitiske regler som er strammere enn handlingsregelen, dels av stabiliseringspolitiske hensyn, og dels av langsiktige budsjetthensyn. I denne kommentaren vil jeg se på de langsiktige budsjetthensynene, og argumentere for at de taler for strammere finanspolitikk enn handlingsregelen, dvs. i tråd med IMFs analyse.

Mer penger enn ventet de neste ti årene

En viktig bakgrunn for den endrede vurderingen er at den høye oljeprisen de siste årene, og som vi forventer vil vare i noen år fremover, fører til en annen tidsprofil på bruken av oljeinntekter enn det en regnet med da handlingsregelen ble innført i 2001. Høy oljepris og stor produksjon gir store inntekter slik at pensjonsfondet vokser svært raskt. Dermed gir handlingsregelen rom for en svært rask økning i bruken av oljepenger. Dette er fint for de politikerne som i årene fremover får bestemme hvordan pengene skal brukes. Problemet er imidlertid at det ikke er de neste 5-10 årene at staten vil ha best behov for pengene. Eldrebølgen som vi alle har hørt så mye om, kommer ikke nå. Tvert om vil antallet eldre falle, fordi fødselskullene på 30-tallet var lave. Men så starter det. Når de store etterkrigskullene blir eldre, vil statens utgifter til pensjoner, helse og omsorg øke kraftig. Pensjonsutgiftene vil også øke kraftig over tid, etter hvert som nye pensjonister med store trygderettigheter erstatter eldre pensjonister som hadde lavere pensjon.

Inndekningsbehov fra 2020

Virkningen på statens finanser av at bruken av oljepenger øker nå, mens utgiftsbehovet først vil øke kraftig om drøyt ti år, illustreres godt ved figuren over inndekningsbehovet i staten, basert på figur 3.8 i Revidert Nasjonalbudsjett 2007. Inndekningsbehovet fremkommer grovt sett ved at en sammenligner hvor mye penger staten vil ha dersom en følger handlingsregelen i årene fremover, med et alternativt budsjett der utgiftene blir bestemt ved at (i) individrettet konsum, som helse- og omsorg, skole og barnehage følger den demografiske utviklingen, ved at ressursinnsatsen per bruker holdes uendret, og (ii) kollektivt konsum, dvs. samferdsel, rettsvesen, offentlig administrasjon o.l. er uendret i realverdi, (iii) pensjonsutgiftene følger politikernes avtale om pensjonsreformen.

Figuren viser at frem til 2020 er inndekningsbehovet negativt, dvs. at handlingsregelen vil gi politikerne mulighet til å satse på nye reformer, eller forbedre standarden gjennom økt ressursinnsats per bruker i helse- og omsorgssektoren, med om lag 4,5 prosent av BNP. Dette blir ikke lenger mulig fra 2020. Tvert om, hvis disse pengene brukes til nye reformer eller økt standard, vil inndekningsbehovet fra 2020 til 2060 bli rundt 10 prosent av BNP, fra minus 4,5 til pluss 5,5. Inndekningsbehovet, som sett fra dagens situasjon ikke ser så galt ut, vil dermed bli mye tøffere i 2020.

Nå kan det selvfølgelig gå bedre enn dette. Oljeprisen kan bli liggende på dagens høye nivå, og ikke reduseres til 220 2007-kroner fra 2015 slik Finansdepartementet har regnet med. Men utgiftene kan også bli større. På 1990-tallet økte ressursinnsatsen per bruker med om lag tjue prosent, mens beregningene nå legger til grunn at ressursinnsatsen per bruker ikke skal økes de neste femti år. Denne forutsetningen er lite realistisk, fordi vi må regne med at kravene til økt standard innen helse og omsorg vil følge velstandsveksten ellers i samfunnet. Større utgiftsvekst her vil gjøre innstramningsbehovet større.

IMF drøfter som nevnt andre og strammere finanspolitiske regler enn den vi har nå. Jeg tror imidlertid vi bør holde på handlingsregelen som målestokk, fordi denne er godt innarbeidet i det politiske systemet. Men for å minske innstramningsbehovet fra 2020 bør vi likevel bruke klart mindre enn det handlingsregelen gir rom for de neste 10 årene. Jo nærmere vi ligger null-linjen i figuren i 2020, dvs. jo mindre økningen i bruken av oljepenger er, jo bedre er vi stillet i 2020. Dette vil neppe være mulig, vil kanskje du si. Men det er der ambisjonsnivået bør settes. Og så får den politiske debatten etter hvert vise hva som er mulig.