Tilbake på handlingsregelen

Finansavisen 9. oktober 2010

Av

Steinar Holden

Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo

Som de fleste kanskje har fått med seg, ser det ut til at vi er tilbake på handlingsregelen ”den lette veien”.  Statsbudsjettet for i år, som ble lagt fram for et år siden, innebar en bruk av oljepenger som lå 45 milliarder kroner over forventet realavkastning fra Oljefondet, dvs.  45 milliarder mer enn den såkalte 4-prosentbanen. For neste år ligger bruken av oljepenger bare 7 milliarder over 4-prosentbanen. Men reduksjonen skyldes ikke at regjeringen har strammet inn; vi kan takke høyere skatteinntekter og utbytte, og lavere utgifter pga lavere sykefravær og færre asylsøkere for det aller meste.

I fjor var det mange som varslet handlingsregelens død. Jeg var blant dem som mente at det bare var skrantende helse, og at handlingsregelen ville legge sterke føringer på politikken i årene fremover. Det var imidlertid ingen som trodde at vi ville komme tilbake så raskt og smertefritt.

Ville det vært bedre om forbedringen var blitt oppnådd gjennom reelle innstramninger? Noen kommentarer kan tolkes i den retning. Det er i så fall i tråd med god, gammel moral: hvis det er sunt, så skal det smake vondt. Men det er vel bedre om budsjettet styrkes gjennom lavere sykefravær og økte skatteinntekter (det siste vel og merke gjennom økte skattebaser og ikke økte skattesatser), enn gjennom  reelle innstramninger. Budsjettutsiktene ser rett og slett bedre ut enn de gjorde i fjor, og det er bra.

Det er likevel en risiko hvis det viser seg å gå så lett å komme tilbake på handlingsregelen. Finanspolitiske regler er avhengige av at de tas svært alvorlig av det politiske system og i den politiske debatt. Også i 2004 var det flere økonomer som avskrev handlingsregelen som død, men vi kom tilbake omtrent like lett som denne gang. Dersom det oppstår en utbredt oppfatning om at avvik fra handlingsregelen ordner seg selv, kan det føre til at avvikene tas mindre alvorlig. I så fall blir handlingsregelen mindre effektiv.

Et ytterligere moment er at avvikene fra handlingsregelen fremkommer gjennom detaljerte beregninger som gjøres i Finansdepartementet. Finansdepartementet har høy kompetanse og stor troverdighet, så det er grunn til å regne med at dette gjøres på en god måte. Likevel er det ikke til å komme bort fra at det vil ligge et visst grad av skjønn i slike beregninger. Dersom det skulle oppstå betydelig debatt om beregningene, ville det kunne svekke betydningen av handlingsregelen.  

Samlet er det likevel ikke til å komme bort i fra at budsjettet viser at handlingsregelen har vært en gigantisk suksess. Norge har store, midlertidige petroleumsinntekter, men så langt har vi greid å forvalte dem på en måte som ivaretar hensynet også til fremtidige generasjoner. I mange land har store naturressurser ført til krig og konflikt, eller forårsaket en kortvarig velstandsbølge, men det har ikke skjedd her.

De kritiske kommentatorene har rett i at det er store utfordringer på lengre sikt, som budsjettet nå bare delvis griper tak i. Det burde gjøres mer for å få uføretrygdede i arbeid, og  for å få ned sykefraværet. Det er også behov for forbedringer i hvordan pengene forvaltes, bl.a. gjennom effektivisering i offentlig sektor. Men man kan nok ikke å vente at dette skal skje gjennom utgiftskutt når budsjettsituasjonen er så god, fordi den politiske belastningen vil være for stor.

En god illustrasjon av den politiske belastningen er et område der Regjeringen faktisk ha r forsøkt å gjøre et grep for bedre ressursbruk, nemlig pensjonistbeskatning. Skattebegrensningsregelen skal erstattes av et nytt skattefradrag for pensjonsinntekt, noe som innebærer at AFP-  og alderspensjonister får redusert marginalskatten på arbeidsinntekt fra opp til 55 prosent til 35,8 prosent. Dermed blir det mer lønnsomt å kombinere pensjon og arbeid, noe som har vært et viktig formål med pensjonsreformen.  Endringen innebærer om lag 30 prosent av AFP- og alderspensjonister(som har stor formue og kapitalinntekt, og relativt høy gjennomsnittsinntekt) får økt skatt, selv om de fortsatt vil betale mindre skatt enn lønnstakere med samme inntekt. Flertallet av pensjonistene vil imidlertid få  lavere skatt, og samlet reduseres skattene for pensjonistgruppen med 1,35 milliarder kroner.

En skulle kanskje trodd at en slik skatteomlegging, som åpenbart styrker insentivene til å jobbe, samtidig som omleggingen sukres med en betydelig skattelette, i hovedsak ville få en positiv mottakelse. Slik har det ikke gått; protestene har vært massive. Nå er det ikke vanskelig å forstå at pensjonister med høy pensjon er misfornøyde med at omleggingen innebærer at de får økt skatt. På den annen side er det klart at også andre grupper ville blitt misfornøyde om deres skatt skulle øke på grunn av omleggingen av pensjonistbeskatningen. Mitt poeng er at ved en hver omlegging vil det være tapere, og at den politiske belastningen ved dette er større når budsjettsituasjonen er god. Dette er ingen unnskyldning for å unnlate å gjøre nødvendige endringer, men det er nok en viktig forklaring på at de utsettes.